Взаимодействие исполнительной и законодательной властей: новейшие тенденции

Законодательные органы, парламенты занимают важное место в механизме государственного управления. В существующих конституциях их обычно ставят на первое место, прежде исполнительных и судебных. К парламентам традиционно особое отношение^ потому что в их состав входят политики, претендующие на роль представителей всего народа, а не государственные чиновники. На парламенты возложена официальная функция законодательства, которая дает им определенную способность формировать публичный порядок, оказывать на него влияние.

Законодательство — важнейшее средство политического управления, характерное для правового государства. Оно ведет к принятию обязательных для всех правил и процедур решения государственных проблем, нуждающихся в регулировании. Законодательная власть должна отражать как общенародные, так и групповые интересы в процессе государственного управления, служа своеобразной ареной для конкуренции и соперничества между партиями. Она охватывает систему тех органов государства, которые принимают законы, нормативные акты, обладающие, после конституции, высшей силой. Этой власти дано право решать ключевые государственные дела — принимать бюджет, финансовые законы, определять законотворческие приоритеты во всех сферах деятельности общества. Законодательная власть играет определяющую роль в процессе правотворчества и принятия решений.

Высшим законодательным органом выступает собственно парламент — со всем широким кругом его прав и обязанностей, со своими структурами, штатами, задачами, функциями. Специфический характер законодательной власти в каждой стране, особенности ее формальных и неформальных процедур, ее руководящей роли и взаимоотношений с другими институтами государственного управления связан с огромным числом факторов.

Одна из главных черт любой политико-административной системы — отношения между законодательным органом и правительством, между законодательной и исполнительной властью. В редких случаях возможно «правление ассамблеи», когда исполнительную и законодательную власть возлагают на законодательное собрание (без отдельного исполнительного органа). Такая система на короткое время появлялась при Робеспьере и якобинцах в период Французской революции под влиянием радикальных демократических идей Руссо. Однако обычно соотношение между законодательной и исполнительной властью соответствует одному из основных устройств: парламентской или президентской системе правления. Большинство либерально-демократических стран ввели у себя парламентскую форму правления. Чаще всего они брали за образец парламент Великобритании, называемый «матерью парламентов» и восходящий к Великой хартии вольностей XIII в. Парламентская система правления — это система, при которой правительство управляет в рамках и с помощью законодательного органа. Основные особенности парламентской системы:

1) правительство формируется в результате парламентских выборов;

2) кандидаты в состав правительства набираются из числа депутатов, принадлежащих к партии большинства;

3) правительство ответственно перед законодательным органом в том смысле, что опирается на доверие законодательного органа и может быть им смещено;

4) в большинстве случаев правительство может распустить законодательный орган;

5)поскольку правительство возглавляет должностное лицо, поддержанное законодательной властью (обычно премьер-министр), то во главе государства стоит конституционный монарх или не возглавляющий правительство президент.

Подобные парламентские системы существуют в Австралии, Великобритании, Германии, Индии, Новой Зеландии, Швеции, Японии. Сильная сторона этой системы заключается в том, что она предполагает эффективное, но ответственное правительство, которое отвечает перед парламентом или подотчетно этому выборному законодательному органу, а через него — народу. В рамках теории разделения властей парламент часто рассматривается только в связи с возложенной на него функцией законодательства и понимается только как законодательная власть. В действительности же даже Монтескье вовсе не выступал за абсолютное разделение властей; он писал о том, что они скрещиваются и взаимодействуют друг с другом. Как невозможно однозначно разделить государственные задачи на законодательные, исполнительные и судебные, так и сами эти задачи не могут решаться только соответствующими органами (например, законодательные задачи — только органами законодательной власти). Неограниченная самостоятельность и независимость отдельных государственных органов является лишь «идеальной» исходной позицией конституционной политики, поскольку теория разделения властей не имеет догматического характера. Это, скорее, прагматический подход, разработанный с целью избежать злоупотребления властью. Даже если Локк и Монтескье разделяли ветви власти по их функциям и связывали это разделение с организационными и структурными признаками, то их цель состояла не столько в том, чтобы наметить четкие линии разграничения властей, а напротив, показать их внутреннее переплетение и перекрещивание.

Немецкий исследователь Б. Гугенбергер в этой связи отмечает, что сегодня нельзя более говорить о правительстве как «исполнительном», а о парламенте как «законодательном» органах. Известно, что из 624 законопроектов, рассмотренных первым немецким бундестагом (1949 — 1953 гг.), не менее 417 были предложены органами исполнительной власти, т. е. это были разработки министерств и работающих в них чиновников, привлеченных кабинетом министров к законотворческой деятельности. В то же время, на заседаниях бундестага обсуждаются доклады о положении нации, договоры с иностранными государствами, правительственные заявления и т. д. Поэтому очевидно, что парламент принимает участие в формулировке общих принципов политики. Возможно, именно репрезентативные функции, критика и контроль за исполнительной властью сегодня относятся к наиважнейшим функциям парламента.

В целом отношения между исполнительной и законодательной властями в современных политико-административных системах можно охарактеризовать как отношения взаимозависимости. При этом очевидно, что правительство, исполнительная власть сохраняют ведущие позиции. Это можно сказать практически обо всех западных системах правления. Власть переместилась от парламента к главе правительства, главе государства. Конечно, в парламентских системах парламент формально выбирает руководителя правительства, контролирует его деятельность, отзывает путем «конструктивного вотума недоверия» (ФРГ). Однако подобные меры применяются редко. Уверенному в своих силах премьеру не трудно сделать парламент (или верную правительству фракцию) своим политическим союзником в выполнении правительственных задач. Оппозиция, составляющая численное меньшинство в парламенте, фактически чаще занимается риторикой и не в состоянии осуществлять эффективный контроль за правительством.

Исполнительная и законодательная власть уже не противопоставляются друг другу. Правительство и поддерживающие его фракции в парламенте противостоят парламентской оппозиции. Горизонтальное сдерживание властей дополняется целой сетью элементов их вертикальной дифференциации. Механизмами, помогающими удерживать власти в определенных рамках, принуждающими их к постоянному политическому самооправданию, являются партии, союзы, объединения, СМИ, общественное мнение, активность граждан, действующих в рамках гражданских инициатив.

Через механизмы федерализма или регионализма, через децентрализацию, партийный плюрализм, законы о выборах и партиях, через расширение возможностей участия граждан в политике создается большой выбор элементов реального разделения и взаимодействия властей в современных политико-административных системах.