Государственная служба как публично-правовой институт

Одним из основных для нас является понятие государственной службы, выступающей предметом изучения различных наук: управленческих, юридических, психологических, социологических и др. Не игнорируя подходы и достижения последних, в качестве своей основной задачи мы видим определение сущности государственной службы в системе понятийного аппарата и концепций политической науки.

В нормативно-правовом лексиконе западных стран отдается предпочтение терминам «публичная служба», «гражданская служба», в политологических публикациях — термину «бюрократия», лишенному в данном случае какого бы то ни было негативного или уничижительного смысла. Все термины служат для обозначения корпуса лиц и системы отношений, связанных с формированием и функционированием корпуса профессиональных чиновников. На Западе чиновник — это профессия, для которой требуется специальное образование, соответствующая аттестация, наличие профессиональных знаний. Деятельность чиновников регулируется, например в Германии, особой системой правовых норм (ветвь административного права), в отличие от лиц, занятых в других сферах жизнедеятельности. На чиновников распространяются урегулированные законом государственно-служебные права и обязанности, а также отношения служебной верности и служения отечеству. Видный американский специалист О. Ренней определяет бюрократию как большую и сложную организацию с фиксированными и официальными областями юрисдикции, иерархической системой центральной власти и корпусом чиновников со специальными профессиональными навыками, следующих в своей деятельности систематизированным общим правилам и процедурам.

Согласно Российскому Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г., под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению полномочий государственных органов. К государственной службе относится исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности категорий «Б» и «В» (ст. 2). В Комментариях к Федеральному закону отмечается, что в качестве ведущего признака понятия «государственная служба» выделяется профессиональная деятельность, осуществляемая на основе специальных знаний и навыков, которая означает непрерывное и компетентное обеспечение полномочий государственных органов лицами, находящимися на государственных должностях. В различного рода изданиях, посвященных проблемам государственного управления, теории и организации государственной службы, названные положения дополняются и конкретизируются. В частности, отмечается, что государственная служба — это совокупность правовых, социальных и организационных норм, правил, стандартов, традиций по реализации Конституции и законов государства, осуществление целей и функций государства.

Обозначенные позиции в понимании сущностных характеристик государственной службы в общем и целом совпадают с зарубежным законодательством и подходами западных специалистов. В то же время имеются и существенные различия, которые необходимо иметь в виду. Главное из них состоит в том, что на Западе (например, в США) публичная служба понимается как в широком смысле слова — профессиональная деятельность любого рода лиц, труд которых оплачивается из бюджетных средств, будь то федерального, регионального или местного уровня (включая врачей, учителей, почтовых служащих, охрану и т. д.), так и в узком — как деятельность, связанная с выполнением управленческих функций.

Как ни важны те или иные характеристики любого социаль - ного-института, глубинная его сущность может быть постигнута только через основную идею, определяющую предназначение института. Главная идея государственной службы в СССР, основанной на принципах трудового найма и полного подчинения госслужащего руководителю конкретного учреждения, никак не вписывалась в общемировые традиции организации этого института. Современному пониманию соответствует идея государственной службы как публично-правового института, что в первую очередь предполагает:

1) истинно государственный (не поделенный по ведомственному или региональному основанию) характер госслужбы, ее «вписываемость» в систему государственных отношений в целом, Конституцию и законы Российской Федерации, государственную политику и идею государства; отношения, основанные на принципах верности государственному долгу, корпоративной этике и общности основных ценностей;

2)обеспечение государственной службой действенности, практической реализации норм, законов, политики государства посредством увязывания воедино системы государственных органов, конкретного государственного органа, государственного служащего, гражданина, всего общества.