Политическое лидерство в президентской республике

Наиболее ярко различия моделей президентства как политического лидерства вследствие различий системообразующих оснований формирования административно-политических систем можно продемонстрировать на примере сравнения России и США, ибо условия развития Америки, будучи воплощением многих типичных для европейского вида социальной организации характеристик, практически по всем параметрам диаметрально отличаются от российских. Не случайно известный русский мыслитель И. Солоневич отмечал, что в мировой истории нет более крайних противоположностей, чем история России и США. При этом существенную роль играют такие факторы социокультурного и политико-культурного свойства, как доминирующие модели политического лидерства, особенности массового восприятия личности лидера и массовые представления населения об образе «идеального» лидера. О степени влияния перечисленных факторов свидетельствует следующих факт.

Согласно своей конституции США являются президентской республикой: президент — глава исполнительной власти и глава правительства. В политико-административной системе США фигура главы государства является как бы воплощением элитного консенсуса. Конституция США наделяет президентскую власть ограниченными полномочиями. А. Шлезингер писал, что американская конституция допускает сильную президентскую власть лишь в рамках действенной системы контроля. Американский президент даже не первый среди равных. Он представляет собой, так сказать, материализованный, воплощенный консенсус элит, сочетая качества и лидера, и чиновника. Его реальная власть определяется не просто формальными полномочиями, а способностью убеждать, добиваясь элитного консенсуса. Р. Нойштадт констатирует относительную слабость президентской власти, одним из основных инструментов которой в условиях США является сила убеждения: «Автономность институтов и разделение властей задают условия, в которых президент вынужден убеждать»[III].

Несмотря на общую тенденцию роста полномочий президента США в XX в., он не может монополизировать процесс принятия решений: функции президента ограничены установившейся элитарной системой, и управление возможно только в рамках этой системы. Выбор, стоящий перед президентом, ограничен теми альтернативами, которые предлагает элита, поддерживающая президента. Он не может действовать без согласия существующей элиты, а должен тонко чувствовать интересы представителей бизнеса, сельского хозяйства, военных, чиновничества, элиты в области образования и т. д.

Иногда президент может пренебречь позицией элитных групп, хотя в этом случае его поведение должно быть предельно гибким, чтобы, манипулируя мнением внеэлитных слоев, сохранять их симпатии на своей стороне. Но мнение элит — всесильный ограничитель и корректор деятельности исполнительной власти. Население избирает президента, но элиты влияют на выработку стратегических линий его курса. Занимая ключевую позицию в системе элит и имея огромное символическое значение, президент не имеет права «командовать» элитами — ни политическими, ни, тем более, экономическими. «Президентские полномочия» не всегда выглядят внушительно, когда президент приказывает, но неизменно уместны, когда он убеждает.

В условиях подобной системы власти процесс принятия решений — это процесс сделок, уступок и компромиссов. В этой связи Р. Даль констатировал: «Возможно, ни в одной другой политической системе в мире торг не является таким основополагающим компонентом политического процесса».

Глава исполнительной власти гибко лавирует в поисках точек соприкосновения основных заинтересованных групп — финансовых, административных, военных и т. п. А. Шлезингер писал: «В известном смысле президентская власть в США была слабой изначально. Президент действительно наделен чрезвычайно

широкими полномочиями во всем, что касается выработки политического курса. Это понятно: право разработки политических программ закреплено за ним конституцией. Но он практически лишен возможности влиять на процесс проведения этих программ в жизнь; только лидер, способный убеждать и торговаться, способен вообще запустить в ход громоздкую управленческую машину»1.

Несомненно, относительная слабость президентской власти в США обусловлена таким важным фактором, как отсутствие значимых угроз внешних агрессий. Это понимал уже А. Ток - виль, отмечавший, что если бы американский союз подвергался угрозе извне, исполнительная власть имела бы гораздо большее значение. Результатом усиления внешней политики в системе жизненно важных интересов США в XX в. стала тенденция расширения полномочий президентской власти. Пиком ее стал период президентства Р. Никсона.

А. Шлезингер озаглавил свою книгу, посвященную последнему периоду президентства Никсона, «Имперское президентство», подразумевая стремление главы исполнительной власти нарушить баланс между президентской властью и представительными органами, предусмотренный конституцией, в пользу президента. Конгресс США в соответствии с положениями конституции обладает исключительным правом принятия решений в трех жизненно важных сферах — вступление страны в войну, утверждение государственного бюджета и контроль за деятельностью всех государственных учреждений. И если прецедентами нарушения президентами первой из указанных прерогатив конгресса отмечена почти вся история США, начиная с Т. Джефферсона, то президентство Р. Никсона отмечено активными попытками лишить конгресс двух других его важнейших прав и добиться возможности бесконтрольного расходования специальных фондов, а также ограничить право контроля конгресса за деятельностью администрации. Эти шаги знаменовали стремление преобразовать систему президентской власти, доведя ее до логического предела — плебисцитарного президентства, в основе которого лежит представление, что президент подотчетен только своим избирателям, да и то раз в четыре года.

Однако эти попытки Никсона потерпели сокрушительное поражение и привели к результату, прямо противоположному: он был вынужден уйти в отставку под угрозой импичмента, а это, в свою очередь, существенно ослабило рейтинг института президента во внутриполитическом раскладе сил и привело к падению доверия к институту президента в целом. В 1959 г. в ответ на вопрос: «К кому вы относитесь с большим доверием — к президенту или конгрессу?» 61% опрошенных высказались в пользу президента и лишь 17% — в пользу конгресса. При ответе на аналогичный вопрос в 1977 г. ответы распределились следующим образом: 58% голосов в пользу конгресса и лишь 26% — в пользу президента.

Угроза импичмента Никсону и его последующая отставка представляют наиболее яркий пример отторжения американской политической системой лобового, жесткого стиля лидерства и президентства в целом. Эксперты обоснованно полагают, что отставка Никсона стала результатом не просто грубых ошибок или должностных нарушений, а была обусловлена изоляцией от правящих элит, неспособностью принять гибкий стиль политического лидерства и пренебрежением сложившимися правилами игры. По существу Никсон попытался превратить Белый дом в центр принятия важнейших решений, поставив сотрудников аппарата своей администрации значительно выше влиятельных фигур конгресса.

Но главную роль, по мнению экспертов, сыграло то обстоятельство, что Никсон не смог завоевать доверие влиятельных кланов старых восточных элит, для которых выходец с Запада, сам пробивший себе дорогу, остался плохо воспитанным выскочкой, пренебрегшим традиционными неписаными правилами политической игры. Никсон стал первым президентом США, который попытался построить свою политическую стратегию преимущественно на силах «солнечного пояса», представители которого постепенно вытеснили из команды Никсона вашингтонцев. Более половины сотрудников его штаба были из этого региона, треть руководителей правительственных агентств и половина его новых назначений также представляла «солнечный пояс». Неготовность к гибкому взаимодействию со старыми восточными элитарными кланами в конечном счете стала роковой для Никсона.

Еще один убедительный пример фиаско президента, разошедшегося в принципиальном вопросе с влиятельными элитными группами, — судьба Дж. Ф.Кеннеди, В отличие от «выскочки» Никсона, выходец из влиятельного и состоятельного восточного клана аристократ Кеннеди, несомненно, прекрасно вписывался в традиционный политический истеблишмент, блестяще владел неписаными правилами игры на политической бирже, одним словом, был «своим» на политическом Олимпе. Клан Кеннеди был столь влиятелен, что один из конкурентов Кеннеди на ранних этапах президентской гонки 1960 г. признавал, что чувствовал себя мелким торговцем, который пытается конкурировать с сетью крупных магазинов. Воспоминания близких семьи Кеннеди свидетельствуют о том, что глава клана миллионер Джозеф Кеннеди целеустремленно и настойчиво готовил сыновей к политической карьере, будучи убежден, что, по крайней мере, одному из них предстоит стать президентом США.

Сложившаяся в США политико-административная система, основанная на взаимном контроле элитных групп, обусловила «диспетчерский» формат политического лидерства, в границах которого президент обеспечивает эффективность взаимодействия различных политико-экономических групп. Это обстоятельство определяет характерные черты сформировавшегося в рамках этой системы политического лидерства: преимущественно косвенный характер воздействия лидеров на ситуацию и доминирование гибких, консенсусных, основанных на совпадении интересов методов руководства. По существу политический лидер выступает в качестве модератора взаимодействия ведущих политических, экономических и бюрократических акторов.