«Четвертая ветвь» государственной власти. Политическая роль чиновничества

Особый интерес для теории и практики политико-административного управления представляет проблема функционирования государственной службы как важного института власти и управления, влиятельного политического актора. Гражданская служба, утверждает Британская энциклопедия, это «корпус должностных лиц органов государственного управления, исполняющих гражданские, а не политические или судебные функции». Суть проблемы, однако, в том, что корпус государственных служащих предстает перед нами в облике двуликого Януса. Один лик — конституционный, формально-юридический: госслужащий неполитичен, ревностен в исполнении и соблюдении законов, профессионален, компетентен, лоялен к законно избранной или назначенной политической власти. Другой лик — реальный и весьма далекий от официального имиджа и декларируемой нормативности.

В последние годы из официального употребления практически исчез термин «бюрократия» — фактически синоним термина «госслужба». Но политологи вряд ли с этим согласны. Ведь в той мере, в какой государственная служба на практике выходит за рамки механического исполнения и применения законов, она и становится «-кратией» — бюрократией, администрократией, административной властью. Именно в этом качестве она интересует политологию и общество в целом. Основной идеей огромного числа политологических трудов, посвященных проблемам зарубежной и российской госслужбы, является вопрос: кто нами управляет? Избранные люди, имеющие мандат народного доверия, или никем не избранные и не имеющие собственной легитимности чиновники?

Конкретным примером того, какой реальной властью обладают, например, американские госслужащие является делегирование конгрессом США части своих полномочий в области нормотворчества управленческим структурам — министерствам и ведомствам, имеющим необходимые для этого время, знания и опыт. Обычно американские законодатели принимают, а президент подписывает законы в самом общем виде. Поэтому законодательный акт часто оказывается документом расплывчатым, полным двусмысленностей, порожденных политическим компромиссом. Административные структуры придают такому закону рабочий вид: устраняют неточности и противоречия, точно формулируют процедуру его применения. В результате нормотворческой деятельности ведомств закон приобретает иногда иной смысл.

Политическое значение чиновничества в значительной степени базируется на его роли главного источника информации и консультанта в процессе выработки политических решений. Теоретически политика делается политиками, а госслужащие всего лишь обеспечивают принятие решений. Однако, выполняя такие функции, как определение контура и направлений политического курса для министров, прогнозирование последствий и эффективности этого курса, госслужащие фактически играют серьезную политическую роль. Решения принимаются на основе имеющейся информации, а это значит, что содержание решения неизбежно структурировано предложенным советом. Более того, являясь главным источником информации для политиков, госслужащие эффективно контролируют информационный поток. Политики знают главным образом то, что им сообщает их аппарат. А информация, как известно, может фильтроваться, задерживаться, подвергаться отбору и т. д. в соответствии с преференциями служащих.

Контроль за информацией, экспертиза и специальные знания — главные источники власти госслужбы, которые приобретают особое значение с приходом в политику малоопытных деятелей.

Бюрократия нередко участвует в артикулировании и агрегировании групповых интересов, хотя это не входит в ее функции. По роду своей деятельности она вступает в контакт с группами интересов, становящимися ее клиентами. Клиентелизм может благотворно сказываться на состоянии политико-административной системы при условии, что он помогает достижению общественного консенсуса. Но он же подрывает публичный характер государственного управления в ситуации, когда госструктуры попадают под влияние отдельных групп и контролируются ими. Если групповой интерес совпадает с корпоративным интересом самой бюрократии, то мы имеем дело с антидемократическими, олигархическими тенденциями. Важнейшей функцией бюрократии является обеспечение стабильности и преемственности внутри политической системы, что приобретает исключительное значение в переходные исторические периоды: политики, министры приходят и уходят, а профессиональные управленцы, карьерные чиновники остаются. Но постоянство корпуса госслужащих может вести и к порокам: иногда оно оборачивается снобизмом, кастовостью, консерватизмом, а иногда, особенно в отсутствие эффективной политической и публичной отчетности, — коррупцией.

Реальная политическая власть чиновничества всегда привлекала внимание и политиков, и политологов. И хотя левые традиционно обвиняют бюрократию в том, что она верно служит интересам господствующего класса, а правые заявляют о ее симпатиях к левым как последовательным сторонникам широкомасштабного государственного интервенционизма и создания новых рабочих мест для чиновников, и те и другие называют госслужбу «четвертой ветвью государственной власти».