Бюрократия в процессе подготовки политических решений

При всей своей категоричности подход экономистов-нео- классиков к бюрократии как к эгоистически действующим в своих интересах индивидам способствовал становлению господствующего в современной политической науке взгляда, согласно которому чиновничество выступает — иногда в коалиции, иногда самостоятельно — на политическом рынке. Соучастие бюрократии в принятии политических решений может, на наш взгляд, реализовываться по следующим направлениям:

1)выработка административными учреждениями собственных ведомственных норм;

2) информационно-аналитическое обеспечение процесса принятия политических решений;

3) использование профессиональных знаний как ресурса власти;

4) использование власти, делегируемой аппарату «политическими назначенцами»;

5)прямое участие госслужащих высшего эшелона в принятии политических решений;

6) самостоятельная интерпретация законодательных актов и политических решений.

Соучастие аппарата управления в принятии политических решений при определенных условиях может трансформироваться в самостоятельную политическую активность бюрократии. Такие условия складываются, например, в переходный к демократии период, что было зафиксировано в одной из моделей С. Эйзенштадта. Это же может случиться в контексте движения от демократии в сторону усиления государственного интервенционизма, когда повышаются налоги, усиливается влияние групп интересов, проводится интенсивная политика перераспределения доходов и, естественно, расширяются и укрепляются привилегии бюрократов. Такая ситуация чревата ослаблением политического участия граждан, нарастанием антидемократических тенденций.

Участвуя в процессе подготовки политических решений, бюрократия является носителем не только собственно бюрократических, корпоративных интересов. Через лоббистскую деятельность бюрократии (особенно коррумпированной) заявляют о себе интересы организованных клиентел, групп давления, нелегальных структур и мафиозных семей. Сращивание интересов чиновничества с интересами отдельных групп неизбежно ведет к личной и групповой унии промышленно-финансовой и политико-административной элит, к олигархизации политической системы.

Выявление явных и скрытых возможностей участия бюрократии в политическом процессе, лоббирование ею как собственных корпоративных интересов, так и интересов других групп (что ведет к искажению целей, официально заявленных политиками и легитимизированных в ходе всеобщих выборов) предопределяет весьма критическое отношение современной политологии к деятельности правительств в сфере предоставления общественных благ, к государственному регулированию экономики. В то же время признается, что государственный интервенционизм зачастую вызывается такими объективными причинами, как необходимость борьбы с бедностью, социальной несправедливостью, загрязнением окружающей среды, нецивилизованным предпринимательством. Однако обеспечение эффективности государственного регулирования социально- экономических процессов не имеет ничего общего с раздуванием бюрократического аппарата.

Предотвратить разрастание государственной бюрократии можно двумя способами: а) ограничением численности госаппарата с помощью конституционных установлений, предотвращающих разбухание государства, подминающего под себя общественные структуры, что, однако, совершенно недостаточно для блокирования тенденции перерождения демократического государства в интервенционистское; б) используя моральные факторы, налагающие определенные обязательства и на политиков, и на управленцев.

В последнее время исследователи все чаще обращаются к проблемам ценностного обоснования политического решения, а также важности существования конституционных установлений, юридических, организационных и других ограничителей для нормального функционирования экономических и политических процессов.

Следует подчеркнуть, что критика формального, «идеалистического» видения госслужбы в зарубежной политологической литературе носит характер арьергардных боев. Огромное количество эмпирических политико-социологических исследований, мемуаров и интервью с бывшими высокопоставленными политиками и чиновниками расставило точки над «Ь> по поводу реальной роли госслужбы в политическом процессе. Сегодня приоритетным сюжетом научной литературы уже не является дискуссия о существовании такого вида власти, как административная — все согласны с тем, что она существует. Являясь главным посредником между правительством, с одной стороны, бизнесом, профсоюзами, прочими группами — с другой, бюрократия получает реальные рычаги власти и способна выстраивать мощные альянсы, играть ключевую роль в выработке и выполнении решений. Не менее важен и такой источник бюрократической власти, как операциональная связь между министрами и их аппаратом. Анализируя различные аспекты этой связи (количественное соотношение политических и карьерных чиновников, срок их пребывания у власти, режим и содержание повседневной работы, исторически закрепившийся статус, авторитет и др.), исследователи еще раз аргументируют вывод о наличии в руках управленцев очень большой власти. Весь вопрос в том, как ее эффективно контролировать.

Наряду с классическим способом контроля — внутренним (самодисциплина, строгие профессиональные стандарты, глубоко укоренный этос служения государству и обществу), политическая наука последовательно ставит и решает проблему контроля внешнего, включающего механизм политической отчетности, равно как и формирование модели прозрачной, «отзывчивой» госслужбы, составляющей одно из направлений повсеместно идущей сегодня административной реформы. Схематично эта модель может выглядеть следующим образом:

— демократизация состава госслужбы, создание так называемой репрезентативной бюрократии;

— усиление «прозрачности» управления, проведение открытой информационной политики, налаживание службы «паблик рилейшнз»;

— освоение современных технологий политико-административного управления — анкетирования, работы с фокус-группами, проведения массовых кампаний, социальной рекламы, политического маркетинга и др.;

— создание государственно-общественных структур управления;

— содействие развитию институтов гражданского общества, неправительственных организаций, общественной экспертизы, независимого консультирования, независимых рабочих групп и т. п.

Все это не устраняет, однако, объективного факта существования власти административной, чиновничьей. В силу своих систематических контактов с политиками госслужащие оказывают существенное воздействие на политический процесс во всех политико-административных системах, а следовательно, повышают или понижают политическую стабильность, повышают или понижают авторитет, легитимность, рейтинг государственной власти в целом.