Политическая государственная служба

В мире существуют различные традиции организации политико-административного управления. Теоретический и практический интерес представляет изучение опыта тех стран, в которых государственное управление функционирует эффективно и авторитет служащих в обществе достаточно высок. Такие тенденции весьма прочно укрепились в экономически развитых странах Запада — США, Великобритании и Франции.

Национальные варианты взаимоотношений государственной службы и политики могут найти свое место в некоем континууме, полюсами которого выступают «spoil system» (системы распределения государственных должностей среди сторонников победившей партии) и «merit system» (система распределения государственных должностей в зависимости от личных заслуг, профессионализма).

В истории государственно-политического управления и госслужбы друг друга сменяют две фундаментальные модели — «клиентелистская» (не проводится разграничения между политической и административной элитами; корпус госслужащих формируется по воле пришедших к власти сил; статус госслужащего, его карьерные перспективы законодательно не оформлены; госслужащий всецело зависит от политика, в нем воспитываются такие качества, как конформизм, угодливость) и «рациональная» (управление профессионализируется, структурируется и упорядочивается, что приводит к значительной независимости госслужбы от политики, разграничению политической и административной элит, политического и административного управления).

Американским вариантом организации госслужбы является «spoil system», применяемая не только к узкому слою «политических чиновников», но и к значительному числу служащих среднего и даже низшего звена. Этот принцип ввел в систему назначений служащих Э. Джексон, избранный в 1829 г. президентом США. Принцип компетентности был заменен принципом партийности, а на практике это означало личную преданность «боссу». Очень важные изменения знаменовал Пендлтонский акт 1883 г., позволивший вслед за Англией воплотить в жизнь принцип квалификационных экзаменов для служащих, и значительно раньше других стран ввести единую систему должностей и окладов. Этот закон знаменует начало современной гражданской службы в стране.

Значительный вклад в совершенствование американской политико-административной системы в конце 80-х гг. XIX в. внес

В. Вильсон (впоследствии президент США). В основе его теории, как уже отмечалось в предыдущих параграфах, лежат формальные принципы, ныне хорошо известные из теории организации: единство управления, четкая иерархия, профессионализм, контроль. В вопросе об отделении политики от управления Вильсон был значительно сдержаннее Вебера и отдавал предпочтение отечественной традиции. Отмечая различие административных и политических вопросов, он считал, что трудно провести между ними разделительную линию, и настаивал лишь на большей профессионализации администраторов. Актом прямого ограничения политической деятельности государственных служащих стал «Закон Хэтча», принятый конгрессом в 1939 г. История «civil service» в США — это история постоянно идущей борьбы за профессионализацию управления, уменьшение влияния на него политики. Поэтому в период правления президента Дж. Картера его администрацией был разработан и в 1978 г. принят конгрессом закон о реформе гражданской службы, в котором достаточно четко сформулирован вопрос о политической деятельности государственных служащих в США.

В нем, в частности, говорится, что за нарушение закона служащий может быть отстранен от работы на 30 дней без оплаты, а за активную политическую деятельность уволен с должности. Следовательно, политическая активность большинства государственных служащих в США ограничена. Но высшие должностные лица из ближайшего окружения президента составляют исключение, а они причастны к формированию и проведению государственной политики, участию в принятии политических решений.

В вашингтонской административной реальности считается, что традиционное противопоставление политиков и администраторов является нормативистским и устаревшим. Ведущей тенденцией американской политико-административной системы сегодня является «политизация» администрации. Карьерные бюрократы на сколько-нибудь важных должностях практически не могут быть деполитизированы и неизбежно влияют на принятие, а тем более на проведение в жизнь политических решений. К тому же, помимо более высокого уровня профессиональной компетентности, в силу своего статуса они обладают и другими преимуществами по сравнению с политиками. Бюрократы заинтересованы в поддержании институтов, с которыми связана их деловая карьера, политики же рассматривают их как удобные ниши для достижения своих политических целей. В то же время политики более зависимы от мнения избирателей и поэтому чувствительнее к их желаниям и потребностям. Вот почему наличие у чиновников политической «отзывчивости» на практике должно означать добросовестное и эффективное выполнение ими политических установок избранного президента в сочетании с профессиональной компетентностью и деловой эффективностью.

Президенты США проводили и проводят кадровую политику в пользу «партийно окрашенных» назначений. Нигде в мире не существует такого количества административных постов, замещаемых по политическому принципу; нигде планка политизированности не опускается так низко; нигде больше нельзя столкнуться с тем, чтобы на одном иерархическом уровне сосуществовали карьерные чиновники и политически рекрутированные управленцы.