§ 2. Разделение властей
Разделение властей — это политико-правовая доктрина и конституционный принцип, лежащий в основе организации власти демократического государства.
Сама идея разделения властей возникла давно и возникла она из понимания той угрозы, которую несет обществу нераздельная, всеобъемлющая власть. Еще Цицерон советовал: чтобы небольшая группа людей или один диктатор не захватил всю полноту власти в обществе, чтобы влияние самых сильных не склонило в свою сторону всех избранных в государственные органы, необходимо, чтобы их состав был не единым, а разделенным, т.е. чтобы одна часть контролировала другую6.
Европейское средневековье, словно бы забыв о предостережениях и уроках античного мира, явило разные формы абсолютной монархической власти. Лишь одна церковь оспаривала власть монархов в надежде объединить в одном лоне власть духовную и светскую и таким образом самой стать абсолютной властью. Тогда слово взяли философы и политические мыслители. В отличие от своих античных предшественников, ставивших и решавших проблему “народ и власть”, мыслители Нового времени поставили проблему “гражданин (личность, индивидуум) и власть”, начав с обоснования необходимости разделения властей.
С теоретической концепцией разделения властей связаны имена двух выдающихся мыслителей XVII — первой половины XVIII в. — Джона Локка и Шарля Монтескье.
Локк доказывал необходимость разделения государственной власти на три ветви: законодательную, исполнительную и федеративную. В его понимании законодательная власть — это власть, которая имеет право указывать, как должна быть употреблена сила государства для сохранения сообщества и его членов. В хорошо устроенных государствах законодательная власть передается в руки лиц, которые сами или совместно с другими властями создают законы, и — что важно подчеркнуть — “сами подпадают под действие тех законов, которые были ими созданы”. [c.172]
Но так как законы, обладая постоянной и устойчивой силой, нуждаются в непрерывном исполнении или наблюдении за этим исполнением, необходим контроль за исполнением законов. Эта задача исполнительной власти.
Под федеративной властью Локк понимал ту власть в государстве, в компетенции которой находятся вопросы войны и мира, участие в коалициях и союзах, право вести дела со всеми лицами и сообществами вне данного государства, т.е. область внешней политики.
Что касается соподчиненности властей в государстве, то, по мнению Локка, “может быть всего одна верховная власть, а именно законодательная, которой все остальные подчиняются и должны подчиняться”7.
Монтескье внес коррективы в концепцию Локка о разделении властей. “В каждом государстве, — писал он, — есть три рода власти: власть законодательная, власть исполнительная, ведающая вопросами международного права, и власть исполнительная, ведающая вопросами права гражданского”8.
Как видно, эта формулировка несколько отличается от предложенной Локком и от той, которую обычно дают в словарях. В этой связи нужно принять во внимание следующие пояснения Монтескье: первая власть призвана создавать законы; вторая (исполнительная) — ведает внешними сношениями и обеспечивает безопасность; третья (исполнительная) — карает преступников и разрешает столкновения между частными лицами. Третью власть можно иначе именовать судебной.
Монтескье, во-первых, считал, что исполнительная власть должна находиться в руках монарха, независимо от законодателей; во-вторых, предложил двухпалатную модель парламента, в котором наряду с выборной нижней палатой как органом народного представительства существует верхняя палата пэров, представляющая аристократию.
Как видно, многие теоретические положения об идеальном государственном устройстве “подсказаны” Монтескье современной ему английской конституционной монархией, а верхняя палата пэров просто списана с палаты лордов.
Но главное в концепции Монтескье состояло в том, что, согласно его представлениям, власть должна принадлежать различным органам государства; сосредоточение властных полномочий в руках одного органа государства недопустимо. [c.173] Если законодательную власть соединить с исполнительной, то не исключено, что законодатель, применяя законы, не будет строго следовать содержащимся в них указаниям. В результате в стране воцарится Произвол. Если в одном органе соединить судебную и исполнительную власть, то может случиться, что судья будет притеснителем, действующим от имени и по поручению закона. А это тоже ведет к произволу. Недопустим и третий вариант — соединение судебной и законодательной властей, ибо в таком случае судья получит возможность изменять содержание закона в том или другом направлении.
“Чтобы не было возможности злоупотреблять властью, необходим такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга. Возможен такой государственный строй, при котором никого не будут понуждать делать то, к чему его не обязывает закон, и не делать того, что закон ему дозволяет”9.
Таким образом, своей концепцией Монтескье осуществил, говоря современным языком, прорыв в области политико-правовой теории.
Попытки Ж.Ж. Руссо обесценить концепцию разделения властей ссылками на то, что в государстве, где осуществлена “генеральная воля” суверенного народа (это проект Руссо), нет необходимости в разделении властей, что, напротив, слияние властей есть высшая форма демократии, успеха не имели.
Сила и, главное, своевременность появления теоретической концепции разделения властей были таковы, что ее положения вскоре реализовались — сначала в Конституции США 1787 г., а затем во французской Деклараций прав человека и гражданина, где, в частности, говорилось: “Общества, в которых не обеспечена гарантия прав и не установлено разделение властей, неконституционны”10.
Опыт современных государств доказывает универсальный характер принципа разделения властей, способного действовать в разных политических и социальных условиях — в президентской республике, в парламентарных монархиях и республиках, в странах со смешанной формой правления, в развивающихся странах11. В Конституции Российской Федерации в ст. 10 гл. 1 говорится: “Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны”. [c.174]
