Политический и судебный контроль над должностными лицами

В Соединенных Штатах президент (которому, согласно разд. 1 ст. II конституции США «предоставляется исполнительная власть» и который избирается сроком на четыре года и при этом не более двух раз) имеет широкие полномочия. Однако его власть существенным образом ограничена властью конгресса. Во-первых, президент США не имеет права законодательной инициативы. Это право принадлежит исключительно конгрессу.

В России Президент (который также избирается сроком на четыре года) обладает такой инициативой (ст. 104 Конституции Российской Федерации). Во-вторых, президент США не имеет права роспуска какой-либо из палат конгресса. В России Президент, согласно ст. 109, имеет право роспуска Государственной Думы, причем может сделать это без особых затруднений. В-третьих, в Соединенных Штатах назначение президентом должностных лиц происходит «по совету и с согласия сената».

В России (по предложению Президента и с согласия соответствующих палат Федерального Собрания) происходит назначение на должность лишь судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генерального прокурора, Председателя и заместителя Председателя Счетной палаты и ее аудиторов, Председателя Правительства Российской Федерации, Председателя Центрального банка, Уполномоченного по правам человека (ст. 102, 103). Все остальные служащие федерального уровня назначаются и отстраняются от должности Президентом самостоятельно, без согласия парламента. Процедура же отставки Правительства Российской Федерации обставлена рядом таких преград, преодолеть которые Государственной Думе почти невозможно (см. ст. 117 Конституции РФ). В-четвертых, президент США может быть отрешен сенатом от должности «в порядке импичмента». Эта процедура достаточно проста и логична: сенаторы принимают присягу или делают заявление, а затем дело передается в Верховный суд, который двумя третями присутствующих его членов может вынести в отношении президента обвинительный приговор. Причем необходимо отметить, что процедура импичмента предусмотрена конституцией США не только в отношении президента, но и в отношении всех гражданских должностных лиц Соединенных Штатов (разд. 4 ст. II). Статья 91 Конституции Российской Федерации заявляет: «Президент Российской Федерации обладает неприкосновенностью». Однако ст. 93 указывает на возможность отстранения Президента от должности. Анализ приводит к выводу, что эту возможность трудно назвать вполне логичной и реально осуществимой. В самом деле, Конституция указывает, что обвинение Президента Российской Фе- щерации в преступлении сначала выдвигается Государственной Думой большинством в две трети от общего числа голосов и подтверждается заключением Верховного Суда о наличии в действиях Президента признаков преступления, а также заключением Конституционного Суда о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Затем она отмечает необходимость признания правомерности этого обвинения решением Совета Федерации, принимаемым также большинством в две трети всех голосов, причем не позднее чем в трехмесячный срок. Если иметь в виду, что Верховный Суд может принять дело об обвинении Президента в преступлении к рассмотрению только в случае проведения, в соответствии с уголовно-процессуальным кодексом, необходимых следственных действий Генеральной прокуратурой (т. е. органом, подконтрольным действующему Президенту), то можно прийти к выводу, что Конституция возводит почти непреодолимые препятствия для тех, кто хотел бы, даже имея на то весьма веские основания, отрешить Президента Российской Федерации от его должности.

Что же касается вопроса об отрешении от должности остальных государственных чиновников «в порядке импичмента», то в Конституции Российской Федерации о подобной процедуре не говорится ничего.

В США комитеты и комиссии палаты представителей и сената постоянно контролируют повседневную деятельность учреждений федеральной исполнительной власти. Такая же практика существует и в России. Однако эффективность работы этих органов недостаточно высока. Во-первых, последние не имеют для своей работы необходимого (как, например, во Франции) следственного аппарата. Во-вторых, российские законодатели в силу как субъективных, так и объективных причин, не стремятся использовать все заложенные в Конституции возможности для действенного контроля над исполнительной властью.

В демократическом государстве все лица, уполномоченные принимать законы и осуществлять административные функции, находятся в пределах досягаемости судебной власти. В таком государстве члены парламента обычно имеют определенную степень защиты от вмешательства в их деятельность со стороны общества и государственных органов, но эта защита, во избежание негативных последствий, не должна быть чрезмерной (разд. 6 ст. I конституции США).

В Российской Федерации члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску только на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру в случае, если это требуется для обеспечения безопасности людей. Во всех иных случаях «вопрос о неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора Российской Федерации соответствующей палатой Федерального Собрания» (ст. 98 Конституции РФ). Разумеется, это обстоятельство не может не затруднять отправление правосудия в отношении парламентариев.

Не просто российскому правосудию иметь дело и с представителями исполнительной власти, поскольку последние имеют немалый «административный ресурс», иначе говоря, массу возможностей влиять на суды через бюджетную политику, прессу, органы милиции, следствие, прокуратуру и т. д.

Кроме того, надо иметь в виду следующее: для того чтобы судебная система могла выполнять свои функции, она должна базироваться на прочном организационном фундаменте. Гарантией того, что суды будут действовать беспристрастно и объективно в отношении должностных лиц, конституция США признает, например, способ, каким судьи назначаются на должности и которым они контролируются в процессе исполнения своих служебных обязанностей. Согласно конституции США, судебная власть в стране «предоставляется одному Верховному суду и такому количеству нижестоящих судов, которое конгресс может по необходимости установить и учредить. Судьи как Верховного, так и нижестоящих судов занимают свои должности, пока поведение их безупречно...» (разд. 1 ст. III). Эти должностные лица назначаются президентом «по совету и с согласия сената» (разд. 2 ст. II).

Необходимо отметить, что судьи США активно участвуют в процессе управления американским обществом. Как отмечал в свое время А. де Токвиль, все американские граждане обладают правом возбуждать дело против того или иного должностного лица в обычном суде и все судьи имеют право выносить обвинительный приговор в отношении государственных служащих. Политическое влияние судов на жизнь американского общества огромно. Токвиль подчеркивал: «Причина этого заключается в единственном факте: американцы признали за своими судьями право обосновывать свои решения, исходя в первую очередь из конституции, а потом уже из законов, — другими словами, они дозволили судьям руководствоваться лишь теми законами, которые, на их взгляд, не противоречат конституции».

Наряду с системой федеральных судов, в США существует также система судов штатов, рассматривающих дела, подпадающие под юрисдикцию штата. Принципы формирования корпуса судей в штатах различны. Существует практика избрания судей гражданами и назначения их губернатором штата «по совету и с согласия» законодательного органа.

В России, согласно недавно действовавшему Федеральному закону, судьи всех судов назначались на должности Президентом РФ по представлению Председателя Верховного Суда Российской Федерации, основанному на заключении квалификационной коллегии этих судов и согласованному с законодательными (представительными) органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации. Квалификационные же коллегии избирались на съездах судейского сообщества. Эти коллегии получали право решения вопроса об ответственности судей, связанной с их профессиональной деятельностью. Все это объективно превращало судейскую корпорацию в закрытую касту со всеми вытекающими отсюда негативными последствиями.

В настоящее время в России происходит реформирование судебной власти. По инициативе Президента В. В.Путина в декабре 2001 г. Федеральное Собрание Российской Федерации приняло ряд законоположений, которые, во-первых, вводят процедуру медицинского освидетельствования претендентов на судейские должности, а также процедуру проверки (правда, выборочной) документов, предоставляемых кандидатами на должности судей; во-вторых, предоставляют право ареста исключительно суду (до сих пор это право имели как прокуратура, так и силовые ведомства); в-третьих, ограничивают определенным возрастом срок пребывания судей в должности; в-четвертых, предоставляют право возбуждения уголовных дел в отношении судей Верховному Суду, а сами дела требуют вести в обычном порядке, согласно Уголовному и Уголовно-процессуальному кодексам, т. е. так, как это надлежит делать в правовом государстве — без участия квалификационных коллегий; в-пятых, формируют квалификационные коллегии не при судах, а по одной в каждом субъекте Федерации и Высшую квалификационную коллегию судей на уровне Российской Федерации; в-шестых, комплектуют квалификационные коллегии на одну треть представителями общества; в-седьмых, создают в качестве постоянно действующих органов судейского сообщества Всероссийский совет судей, а в каждом субъекте Федерации — Совет судей.

Наконец, в настоящее время многие правоведы и политики говорят о необходимости лишения прокуратуры права ведения следствия, права, которое фактически ставят под вопрос провозглашенный Конституцией Российской Федерации (см. ч. 1 ст. 19; ч. 1 ст. 123) принцип равенства сторон в судебном процессе, придает этому процессу обвинительный уклон со всеми вытекающими отсюда последствиями. Вместо этого они предлагают создать либо единый Следственный комитет (вроде Бюро федеральных расследований в США), либо наделить следственными функциями суды.

Для установления большего порядка в данной сфере следует, как представляется, при каждом административном образовании учредить должность, которая существует, например, в США и называется «атторней» — выборное или назначенное лицо, исполняющее обязанности (в зависимости от ситуации) то адвоката, то прокурора и защищающего интересы населения. Это позволило бы отдельным гражданам, организациям и территориям обращаться в суды с исками по поводу противоправных действий со стороны тех или иных должностных лиц и ведомств, минуя при этом посредников, подчас заинтересованных не решать проблемы того или иного субъекта правоотношений, а «хорошо выглядеть» в глазах начальства.