Основные понятия и концепция эффективного политико-административного управления

Низкая экономическая эффективность госсектора в сочетании с его небывалой социально-экономической активностью явилась одной из ключевых причин кризиса государственных финансовых систем во многих странах Запада. Как следствие значительного повышения доли государственных расходов относительно ВВП (с 1970 по 1990 гг. в Японии на 12%; в Великобритании — на 7; в Швеции — на 17%) резко возросли размеры бюджетного дефицита и внутреннего долга (за тот же период в Швеции на 14%; в ФРГ— на 26; в Японии — на 54%). Это существенно подорвало основы здорового экономического развития, нарушив баланс государственного и частного секторов. Повышение налогов как необходимое следствие растущей социально-экономической активности государства ослабляет стимулы к накоплению капитала, его инвестированию в производство. Значительная величина социальных трансфертов (с 1970 по 1990 гг. их рост в США составил примерно 5%; в Японии и Франции — 7; в Швеции — около 10%) неблагоприятно отражается на качестве человеческих ресурсов, поскольку снижается активность населения в достижении стратегических целей — получении высшего образования, продуцировании инноваций, повышении социального статуса.

Простейшим решением проблемы экономической неэффективности государственного сектора могла бы стать экономия на масштабах, т. е. сокращение (возможно, за счет слияний) государственных программ и ассигнований на них. Однако такая политика оказала лишь краткосрочный положительный экономический эффект и уже с начала 90-х гг. быстрый рост доли населения пенсионного возраста, необходимость введения новых дорогостоящих экологических программ, остающийся стабильно высоким уровень безработицы потребовали новых затрат бюджетных средств.

Главным вопросом повестки дня становится эффективная организация процесса действия элементов системы государственного управления между собой и внешними агентами, а не высвобождение средств вследствие урезания бюджета, сокращения государственных программ, продажи государственного имущества или других мер экстенсивного характера. Ни рыночные инструменты, ни жесткая административная система не в состоянии сами по себе обеспечить удовлетворительное социальное качество государственного управления в условиях, когда к нему предъявляются требования конкурентоспособности, разнообразия услуг и одновременно увеличения государственных расходов, максимальной справедливости их распределения. Здесь приходится согласиться с мнением М. Крозье, считавшим, что потенциал любых трансформаций в государстве, их качество зависят не столько от воздействия аппарата управления на общество, сколько от обратного воздействия общества на аппарат и реформирование этого аппарата.

Понятие «эффективность» имеет множество трактовок и толкований. Так, например, в микроэкономике под эффективностью часто понимают производственную функцию, описывающую зависимость затрат и выпуска или же достижение наибольшего объема производства товаров и услуг с применением ресурсов определенной стоимости. В административной теории часто выделяют техническую (или организационную) составляющую, определяемую с позиций целедостижения. Техническая эффективность означает степень соответствия государственных служб потребностям, желаниям и ресурсам их клиентов, т. е. отражает соответствие управленческой организации внешним условиям.

Множественность значений понятия «эффективность» и трудности его однозначного определения отражаются и в терминологии. Так, в англоязычной литературе наряду с понятием «effectiveness», означающим эффективность, часто используются понятия «efficiency», переводимое как результативность, и «productivity», означающее производительность. Кроме того, в последние годы наряду с этими терминами широко используется понятие «performance», переводимое как степень эффективности функционирования, которое позволяет ввести в определение эффективности работы организаций качественный аспект.

Содержание понятия «эффективность» изменялось с течением времени постепенно приобретало все более широкий круг толкований. Приверженцы «классической школы» (Тэйлор и др.) нередко трактовали эффективность как достижение формальных целей заранее установленными методами в конкретные сроки. Однако такой механистический подход оказался уместен лишь для анализа эффективности простых организаций, персонал которых подчинен четким правилам и выполняет рутинные операции. Простая организация с жесткой иерархической структурой и, обычно, сильными патерналистскими традициями предъявляла работнику элементарные требования: быть лояльным и выполнять работу в установленные сроки указанным свыше способом. В «классической» парадигме административной политики, базирующейся на принципах, изложенных в работах Ф. Тэйлора, В. Вильсона и М. Вебера, акцент на эффективность работы аппарата государственного управления является решающим. Эффективность в данном случае носит объективный, внеличностный характер и основывается на трех методологических установках: отделении администрирования от политики, признании того, что, по Тэйлору, «в каждом элементе любой работы всегда существует один метод и один способ исполнения, который быстрее и лучше нежели все остальные» и, наконец, на признании бюрократической организации как наиболее эффективной для внедрения научных принципов управления. При таком подходе фактически не затрагивались психологический, социальный и политический аспекты эффективности.

Политический аспект намеренно отбрасывался, поскольку в основе традиционных административных моделей лежал принцип четкого разделения компетенции политиков и администраторов. Постепенно противоречия идеальных бюрократических моделей и реальной управленческой практики стали столь очевидными, что потребовалась корректировка концепции эффективности, включение в нее более широкого круга аспектов управленческой деятельности.

«Школа человеческих отношений» стала трактовать эффективность как сложное, комплексное явление, определяемое по ряду критериев: степени удовлетворения персонала организации своей работой и ее результатами, уровню текучести кадров в организации, мотивации персонала и др. Это в значительной степени скорректировало понимание феномена эффективности, включив в его исследование социально-психологические факторы и неформальные связи внутри организации.

Кибернетический, а затем синергетический подход к анализу эффективности сделали понятие более сложным. Исходным пунктом их методологий стала открытость организации, активное взаимодействие со средой. Если рассмотреть изменения в подходе к анализу условий эффективного управления через призму развития моделей организационных систем, то можно выделить три типа таких системных моделей, каждый из которых базируется на организационных принципах, выработанных, соответственно, «классической школой», кибернетическим и синергетическим подходом. Об этих типах речь шла выше, поэтому ограничимся их перечислением: 1) механический тип организационной системы; 2) адаптивный тип организационной системы; 3) креативный тип организационной системы.

Кибернетика и, позднее, синергетический подход определили также новые условия эффективности: а) необходимость отказа от искусственного навязывания направлений развития сложноорганизованных систем; б) актуализация так называемой чувствительности к начальным условиям, заключающаяся в выделении особенного в условиях генезиса организации и процессе ее развития. Особое внимание уделяется «личной» истории организации; в) определение эффективности управленческой деятельности не через анализ количества затраченных ресурсов, а посредством исследования качественного распределения управленческого воздействия (конфигурации административного воздействия) и др.