Политико-административное управление

Централизм и децентрализация в управлении унитарными системами

С точки зрения организации публичной власти, унитарные государства можно разделить на децентрализованные, относительно децентрализованные и централизованные. Существование централизованных государств обусловлено рядом объективных факторов. К таковым относятся преимущества национального единства, достигаемого в результате централизации. Именно централизованное государство выражает в большей степени интересы нации как политической общности, нежели интересы отдельных этнических, региональных или социальных групп. Сильный центр сплачивает общество, слабый центр создает условия для соперничества и дисгармонии.

К факторам централизации относится и необходимость единообразия в функционировании органов государственной власти и управления. Только центральная власть может унифицировать законы и обеспечить предоставление гражданам одинаковых публичных услуг. Это способствует внутригосударственной миграции, позволяя гражданам беспрепятственно перемещаться из одного региона страны в другой. Географическая мобильность существенно ограничена, если в разных частях одного государства существуют различные режимы налога- обложения, законодательные и образовательные системы, условия социального обеспечения и т. д.

Реальное социальное равенство граждан также относится к важным преимуществам и факторам развития централизованного унитарного государства. Децентрализация вынуждает периферийные политико-административные институты опираться, прежде всего, на собственные силы и ресурсы. Только центральное правительство может исправить неравенство, выражающееся в том, что регионы с наименьшим экономическим потенциалом имеют самые острые социальные нужды. Как показывает опыт многих стран, экономическое процветание и централизация часто идут рука об руку. Только центральное правительство может обеспечить общий экономический рост, создавая, например, инфраструктуру — шоссейные и железные дороги, аэропорты и другие системы коммуникации. В то же время следует учитывать, что население многих современных государств насчитывает десятки и сотни миллионов человек. Управление таким государством из единого центра имеет в качестве результата не процветание страны и благополучие граждан, а неэффективность и бюрократический хаос. Именно поэтому тенденция к централизации сосуществует с другой, не менее объективной, тенденцией — к децентрализации.

Децентрализация — конституционное перераспределение центром властных полномочий и управленческих функций в пользу региональных и местных властей — касается равным образом подавляющего большинства единиц. В децентрализованных унитарных государствах существует конституционное распределение полномочий между центральной властью и территориальными единицами высшего уровня. Это сближает унитарные государства с федеративными. В пределах основных принципов, установленных конституцией, при условии непро - тиворечия национальным интересам и интересам других регионов, последние могут устанавливать нормы для проведения в жизнь общегосударственных законов, а также издавать собственные законы, как правило, по вопросам организации ведомств и единиц своего подчинения, по градостроительству, сельскому и лесному хозяйству и т. п. Перечисленные предметы ведения образуют совместную сферу компетенции государства и регионов. Исключительной сферы ведения, в отличие от субъектов федераций, они не имеют. Регионы могут иметь свои уставы, которые, в соответствии с конституцией и законами страны, устанавливают нормы, относящиеся к внутренней организации региона, реализации права инициативы, референдума. Регионы, в свою очередь, имеют децентрализованную структуру.

Относительно децентрализованными унитарными государствами являются такие, в которых высшие территориальные единицы носят исключительно или главным образом административный характер, а самоуправляются лишь низовые единицы. Примером такого государства является Болгария.

Централизованные унитарные государства — те, в которых нет местной автономии вообще, а функции власти на местах осуществляют только назначенные сверху администраторы. Это государства с выраженными авторитарными политическими режимами. Наиболее централизованным является такое унитарное государство, где существует вертикальная система назначенных органов управления сверху донизу. В настоящее время такая система создается только в условиях военных режимов. Современные унитарные государства являются в большинстве своем децентрализованными.

Децентрализованным является такое унитарное государство, в высших территориальных единицах которого имеются только выборные органы власти и нет назначенных из центра чиновников общей компетенции, призванных осуществлять административный контроль за региональной властью. Это не означает полного отсутствия контроля со стороны центра, который осуществляет и финансовый, и судебный контроль. На места также высылаются инспекции министерства, ответственного за региональное и местное управление. С соответствующими министерствами согласовываются кандидатуры ведущих чиновников регионального уровня.

Факторами политико-административной децентрализации являются:

1) важность активизации политического участия граждан; местная или региональная власти предоставляют гражданам большие (по сравнению с центральной властью) возможности для участия в политической жизни; преимущества от расширения масштабов политического участия заключаются в том, что оно помогает формированию более воспитанных и информированных граждан;

2) необходимость воспитания «отзывчивой» власти: периферийные политико-административные институты стоят ближе к народу, поэтому в большей степени способны откликаться на его нужды; воспитание такой способности равным образом укрепляет демократическую подотчетность государства обществу и позволяет убедиться, что власть не только действует в широко понятых общественных интересах, но и откликается на специфические потребности конкретного сообщества;

3) усиление легитимности государственной власти; физическое дистанцирование граждан от центрального правительства сказывается на оценке его решений; решения, принимаемые на среднем и низшем уровнях, кажутся более понятными и, следовательно, являются более легитимными;

4)защита демократических свобод; не сдерживаемая ничем централизация угрожает наступлением государства на права и свободы индивида; децентрализация власти и управления способна защитить граждан, ибо разделение властей «по вертикали», дробя монолит государственной власти, создает систему «сдержек и противовесов»; центральная власть, в свою очередь, сдерживает антидемократические поползновения периферийных политико-властных институтов.

Формы политико-административной децентрализации

В порядке комментария к приведенной схеме отметим, что термин «деконцентрация», используемый чаще всего применительно к сфере управления, означает перераспределение административной ответственности в рамках самого центрального правительства.

Деконцентрация может проводиться в префектуральной и функциональной формах. Префектуральная система предполагает существование префектов — высших чиновников в регионах, отправляющих властные полномочия по поручению конкретных министерств и центрального правительства в целом и представляющих собой главный канал административной коммуникации между регионами и столицей. Интегрированной префектуральная система называется потому, что префект как главный представитель центра в регионе одновременно надзирает и за региональной властью, и за другими официальными лицами, являющимися представителями центра в этом же регионе. Классическим образцом этой системы выступают французские префекты, являющиеся главами исполнительной власти в департаментах.

В неинтегрированных префектуральных системах префект представляет собой только один из каналов административной коммуникации с центром и не является начальством для других работающих в регионе чиновников центра. Такие префекты только надзирают за региональными правительствами, но не являются главами их исполнительных органов. Примером неинтегрированной системы служат итальянские префекты. В де- концентрированных функциональных системах чиновники, представляющие центр, принадлежат к отдельным министерским и ведомственным иерархиям. Управление каждой отраслью осуществляется отдельно. В таких системах нет единого регионального координатора. Вся координация осуществляется непосредственно в центре. Функциональная система деконцентрации власти и управления существует в Великобритании. Понятие делегирования используется для обозначения передачи центром властных полномочий не обладающим ими субъектам и властным органам, не находящимся в прямом подчинении центральным министерствам.

Самую большую из возможных меру децентрализации в унитарной государственной системе создает т. н. «деволюция» (от лат. с! еуо1уеге — передавать) — метод управления, затрагивающий сферу законодательной власти и приближающий унитаризм к федерализму. В последние десятилетия термин «деволюция» активно используется в Великобритании для обозначения процесса реституции части региональной автономии Уэльсу и

Шотландии. В отличие от делегирования полномочий деволю - ция необратима. Однажды созданные, деволюционные парламенты приобретают собственную политическую идентичность и получают свою долю демократической легитимности. После этого их очень трудно ослабить и почти невозможно упразднить. Исключением стал парламент Северной Ирландии — Стормонт. Его полномочия были приостановлены в 1972 г. и заменены прямым управлением британского парламента, но только тогда, когда стало очевидным, что преобладание в Стормонте Протестантской юнионистской партии не позволит региональному парламенту стать барьером на пути разгорающейся гражданской войны.

Одна из самых укорененных традиций деволюционного управления сложилась в унитарной монархической Испании, разделенной на 50 провинций, каждая из которых имеет собственную систему регионального самоуправления. Высшие территориальные единицы этой страны, как и итальянские, обладают не административной формой автономии, а политикогосударственной, которая, как уже отмечалось, характеризуется тем, что ее носитель имеет внешние признаки государства — парламент, правительство и т. д. При этом Испания остается унитарным государством; это подтверждается, в частности, тем, что уставы (статуты) автономных сообществ Испании утверждаются актами центрального правительства.

На протяжении двух последних столетий в испанской истории переплетаются традиции как децентрализации, так и централизации. Исторические области Испании имели ярко выраженную национально-региональную специфику и политико-правовые привилегии — традиционные местные свободы (так называемые фуэрос — средневековые конституции), оговаривавшиеся в двусторонних соглашениях между королем и провинциями. Начиная с 1800 г. Испания стала высоко централизованным государством, переставшим признавать региональную специфику. Автономное региональное управление Каталонии и Страны Басков было восстановлено в годы Второй республики (1931 — 1939 гг.), а после победы Франко снова упразднено. По конституции 1978 г. Испания по-прежнему является унитарным государством с выраженными нейтралистскими тенденциями, однако централизованным унитарным государством ее назвать нельзя. Наличие в стране большого числа национальных меньшинств привело к установлению самоуправления областей и формированию системы региональных автономий. Поэтому современную Испанию называют «государством автономий». Конституция 1978 г. предусматривает, что наряду с законами, принимаемыми испанским парламентом — Генеральными кортесами, могут издаваться (даже по вопросам, отнесенным к ведению Испанского государства) законодательные акты автономных областей. Такие акты издаются автономными областями в порядке делегированного законодательства, на основе принципов и директив, указанных в общегосударственном законе; они должны содержать условия контроля за соответствующими нормами со стороны Генеральных кортесов. При передаче или делегировании государством собственных полномочий автономным областям законом должно быть предусмотрено выделение в каждом случае соответствующих финансовых средств (ст. 150). В мае 1983 г. в стране было создано 17 автономных общин (коммун), имеющих идентичные с центральными базовые политические институты. В каждой области работает избираемая населением однопалатная легислатура — ассамблея, которая издает законы, действующие на территории данной области. Ассамблея формирует Правительственный совет (местное правительство) во главе с президентом (председателем), ответственный перед ассамблеей. Деятельность властных органов автономных областей контролируется центральным правительством, Конституционным судом и Счетной палатой. Полномочия региональных правительств закреплены в конституции; при этом существуют различия в объеме правительственных полномочий между «историческими нациями» (Каталония, Страна Басков, Галисия) и остальными общинами. В течение первых пяти лет после получения автономии региональная власть в последних располагает полномочиями, ограниченными решением следующих вопросов: городского развития, организации общественных работ, жилищного строительства, защиты окружающей среды, развития культуры (прежде всего национальных языков), спорта, туризма, организации здравоохранения и социального обеспечения. По истечении указанного срока регионы должны были получить «полную автономию», хотя определение последней до сих пор остается весьма проблематичным.

Трансферт полномочий на уровень автономий определен в Испании как постоянно идущий процесс двусторонних переговоров между отдельными общинами и центральным правительством. Каждое двустороннее соглашение разрабатывается и принимается в результате длительного и сложного процесса, в ходе которого свое согласие дают как испанский парламент, так и население данного региона.

Испанское «государство автономий» в значительной степени есть продукт переговоров и компромисса в переходный к демократии период. Серьезным препятствием на этом пути являются экстремистские политические силы — прежде всего, баскское радикально-националистическое движение ЭТА, действующее террористическими методами и борющееся за отделение от Испании и провозглашение независимого государства.