Госслужба в унитарных государствах

В организации, функционировании, традициях государственной службы не прослеживается однозначной корреляции с унитарной формой территориально-государственного устройства. Тем не менее, различия могут быть прослежены на основе разделения унитарных государств на централизованные, относительно децентрализованные и децентрализованные. Рассмотрим существующие в этом плане отличия на примере сопоставления госслужбы Франции и Великобритании.

Французское государство представляет эталон развитой и глубоко укорененной бюрократической системы, корни которой уходят во времена абсолютизма. При создании единой централизованной административной системы во Франции в качестве эталона использовался опыт Римской империи. Великая французская революция 1879 г. дала новый толчок развитию централистских начал. Наполеон довел эту тенденцию до предела. Местное управление было подчинено министрам. Страну разделили на департаменты, которые возглавляли назначенные из центра префекты. Во главе коммунальных округов поставили супрефектов. Возрос престиж чиновников как представителей центральной — сильной и хорошо вооруженной — власти. Лишь к концу XX в. абсолютному доминированию центра были поставлены пределы. Но общий ориентир на централизацию, как и соответствующие традиции, сохранились до нынешних времен.

Суть французской государственной службы — закрытая и подробно регламентированная система администрирования с присущим ей духом иерархичности, кастовости и верноподданности государству. Конституция 1958 г. отразила классические для Франции взгляды Шарля де Голля, считавшего полностью подконтрольное президенту и правительству чиновничество одной из важнейших основ Пятой республики. Направленность организации французской госслужбы — иерархичность и подчиненность чиновничества политической власти.

Время наложило свой отпечаток на французскую госслужбу. Децентрализация касается и принципов госуправления, функционирования чиновничества, которое, конечно, не является простым и бессловесным исполнителем указаний «сверху». Сегодня на практике превалирует не пассивное подчинение, а принцип «разумного управления», согласно которому за госслужащим признается право на предоставление начальнику своих замечаний до исполнения приказа и в случае его согласия определенные возможности для маневра в исполнении приказа. Субординация сочетается с автономией чиновника, она преобладает в отношениях внутри административного корпуса, автономия — во внешних отношениях исполнительной власти с другими ее ветвями и гражданами.

В Великобритании, в отличие от Франции, исторически сложившаяся система государственного управления создавала несравнимо меньше возможностей для центральной администрации. Все практические вопросы решались на уровне местного управления. Английская система управления воплощала в себе альтернативу иерархической, управляемой из единого центра, бюрократии французского образца. Такой «антикомандный» характер системы — следствие господства обычного права, т. е. соблюдения законности не на базе единых кодексов, не «сверху вниз», а «снизу» — на основе прецедентов (индивидуальных судебных решений) по конкретным делам и искам. Прагматическая культура управления (общие положения не навязываются сверху, но являются производными от серии индивидуальных решений) не благоприятствует развитию бюрократии. Бюрократия склонна быть менее жесткой и безличной в индуктивной культуре, чем в более дедуктивной — французской. Концепция индивидуальности и индивидуальных прав делает работу бюрократа более трудной и заставляет его уделять больше внимания специфике каждого дела. Индустриальная революция XIX в. потребовала от британской системы управления изменений. С середины века началось формирование профессиональной гражданской службы на базе организационного упорядочения, комплектования на основе конкурсного отбора и т. д. В то же время британская служба не страдает избытком демократизма, она достаточно закрыта. Граждане Великобритании психологически готовы быть «управляемыми». В сознании людей сильны позиции «фабианского социализма». Поэтому статус английских бюрократов в общественном мнении выше, чем у их американских коллег, но ниже, чем у французских чиновников. В целом к ним относятся с уважением, но не без доли скепсиса.

Английская бюрократия — одна из наименее коррумпированных в мире. Основное изменение, произошедшее в последние десятилетия — уменьшение закрытости, увеличение демократичности, хотя еще сохраняются черты некоего закрытого клуба.

Английский чиновник меньше связан законами и имеет большую свободу усмотрения при принятии решений, чем большинство его коллег из других стран. В аппарате в целом господствует дух кооперации, сотрудничества, а не жесткой конкуренции.