Структура местного самоуправления в условиях развитой демократии

На выбор той или иной структуры местного самоуправления оказывает влияние ряд факторов, главными из которых являются следующие:

— природа функций, характер служб, которыми нужно руководить, а также природа управленческих задач, стоящих перед органами местного самоуправления (особенно их политическое содержание), сложность и необходимость изменений, влияние местного окружения;

— качественные характеристики избранных представителей и уровень профессиональных и личных качеств чиновников, согласных на данную работу, их взаимоотношения и способности, отношение избранных представителей к менеджменту, политико-административной деятельности;

— практика исполнительного лидерства на национальном уровне (парламентская или президентская форма правления) и социокультурного отношения к лидеру;

— степень руководства со стороны центра (уровень централизации) и степень требуемого контроля.

Поскольку сочетание всех этих факторов является уникальным для каждой страны, постольку в мире практически не существует абсолютно идентичных систем местного самоуправления. Тем не менее существуют определенные общие закономерности, присущие демократической организации местного самоуправления.

Обязательным элементом любой системы местного самоуправления является ключевое положение избираемого прямым всеобщим голосованием местного совета. В самом общем виде сущность деятельности советов может быть охарактеризована тремя основными положениями: 1) принятие решений, определяющих общую политику органов местного самоуправления и главных стратегических центров в каждой сфере компетенции данного уровня; 2) одобрение и утверждение основных решений, принимаемых исполнительными органами власти; 3) общий контроль над действиями исполнительных органов.

Являясь обязательным и центральным звеном системы местного самоуправления, ядром и символом местной демократии, советы в разных странах имеют различную реальную власть, которая так же, как и характер их политической деятельности, определяется, с одной стороны, общим статусом местного самоуправления в той или иной стране, а с другой — реальным распределением функций между ними и органами исполнительной власти. В самом общем виде это распределение функций основывается на различении двух основных ролей в политико-административном процессе, определяемых следующим образом: а) собственно политическая, включающая в себя определение политики, бюджета и плана, законодательную деятельность, мониторинг качества административной деятельности — с одной стороны, и представительство интересов, политическую коммуникацию, представительство избирателей округа — с другой; б) политико-административная, включающая интерпретацию политики, ее инициирование, интеграцию и координацию политики и исполнения — с одной стороны, и претворение в жизнь этой политики, менеджмент — с другой.

Исходя из этого наиболее серьезные различия в структуре местного самоуправления касаются следующих положений:

— степени вовлеченности членов советов (избранных представителей) в принятие решений (например, через комитеты);

— структуры исполнительной власти (персональная или коллективная, «концентрированная» или фрагментированная);

— природы контроля, осуществляемого советом над исполнительной властью (прямой и иерархический или опосредованный), разделения властей с системой «сдержек и противовесов»;

— назначения, квалификации и ориентации главы исполнительной власти — главы администрации.

Поиск оптимальной организационной структуры местного самоуправления, отвечающей как критериям местной демократии, так и управленческой целесообразности, находится в центре внимания даже в тех странах, где демократические традиции очень сильны. Рост местной бюрократии, вызванный передачей на места (начиная с 1960-х гг.) ряда новых функций и расширением старых, значительно усложнил для местных политиков осуществление политического контроля над местной администрацией. Традиционные модели демократического контроля во многих случаях оказались малодейственными, что свидетельствует о необходимости поиска новых форм организации.

Говоря о путях развития местного самоуправления, можно идентифицировать три идеально-типические модели организации деятельности местных органов власти по проведению в жизнь соответствующей политики в контексте либеральнодемократических норм: организация через иерархию; использование рыночных и квазирыночных механизмов; координирование внутри сети различных социальных, политических и экономических интересов.

Иерархическая модель характеризуется разделением задания на множество подпроцессов и установлением систем контроля для обеспечения выполнения подчиненными своих функций таким образом, чтобы задание в целом было выполнено. Она включает цепь команд с системой контроля и подчинения. Каждый элемент играет четко определенную роль, имеет специальное задание и определенную автономию в организации или управлении своим заданием. Контроль осуществляется через систему правил и процедур, а не по прихоти людей, его проводящих. В сложных иерархиях существуют генерализирующие роли, которые действуют как фокусы принятия решений. Они являются теми точками, где встречается информация, касающаяся политики сверху и контроля снизу.

Во многих отношениях иерархия была ключевым принципом организации в послевоенных органах местного самоуправления во многих западных странах. Местные органы власти действовали как проводники определенной центром политики государства и организовывали свою работу через специфические функциональные, иерархически контролируемые департаменты.

Ситуация стала меняться в середине 1970-х гг., когда в ряде стран был отмечен рост напряженности и конфликтов. Местные власти начали оспаривать авторитет центра. Характер влияния центрального правительства изменился — от законного контроля к произвольному вмешательству. Общественность пришла к выводу, что иерархически контролируемые службы отделены от нее и не могут чутко реагировать на людские потребности. Вот почему сегодня в определенной мере можно констатировать, что иерархия — ведущий принцип для многих государств развитой демократии сдает свои позиции. Однако там, где существует должность избираемого мэра, он по-прежнему нередко является доминирующим, поскольку в этом случае в определенной степени удается преодолеть недостаточно быструю реакцию иерархической модели в сфере местной подотчетности, предоставления услуг и принятия стратегических решений. Мэр играет важную роль в качестве фокуса местной подотчетности, стимула эффективного и отвечающего потребностям жителей предоставления услуг, лидера, способного быть инициатором стратегических инициатив и заданий. Такая генерализирующая фигура в рамках иерархической системы обеспечивает канал консультирования для центрального правительства и механизм координации деятельности на местном уровне.

Рыночная модель представляет собой другой путь возможного претворения в жизнь определенной политики. В общественном секторе этот подход включает создание рыночных суррогатов, аналогичных рыночной динамике частного сектора. Основными условиями в этом случае являются:

1) создание конкуренции среди производителей услуг, создание рыночного пространства для тех, кто обеспечивает предоставление услуг;

2) формирование механизмов, благодаря которым потребители могут выражать свои предпочтения и выбирать из предлагаемых услуг;

3) использование контрактов для определения и управления отношениями в общественном секторе;

4) обеспечение лучшего понимания зависимости между оплатой за услугу и получением ее.

Рассматривая эту модель с точки зрения будущей перспективы, можно сделать вывод, что если она будет принята за основу, то ответ на ключевые вопросы будет таким.

Для финансирования основными станут реформы по развитию подотчетности, утверждающие сильную зависимость между платой и получением услуг. С точки зрения структуры будет наблюдаться тенденция к созданию мелких органов управления, которые могли бы конкурировать между собой в стоимости и качестве услуг. Преимущество таких органов власти заключается в том, что индивидуумы с близкими проблемами могут группироваться и через свой местный совет ясно формулировать свои требования. Наличие разнородной группы местных властей с тщательно очерченными границами максимизирует шансы на то, что отдельный гражданин найдет совет, который выражает его предпочтения.

С точки зрения отношений центра и органов местного самоуправления рыночная модель предполагает смещение акцентов в управлении на контракты. Местные органы власти будут рассматриваться как заключившие контракт с центральным правительством, получающие субсидии от него в ответ на четко определенное обеспечение услуг или функций. Контракты будут заключаться на конкурсной основе между местными властями и невыборными исполнительными агентствами. Центр получит возможность выбирать, где тратить деньги.

При применении рыночной модели отсутствует большая заинтересованность в местном демократическом процессе, поскольку в данном случае политические механизмы рассматриваются как вторичные по сравнению с квазирыночным давлением. То же самое можно сказать и о расширении роли местных властей в борьбе за решение более широких стратегических вопросов экономического развития или защиты окружающей среды, поскольку ее сторонники слабо верят в способность избранных членов советов или чиновников эффективно вмешиваться в процессы, протекающие в этих сферах.

Рыночная модель трактует отношения между общественностью и местными органами власти как находящиеся под влиянием двух сил. С одной стороны, общественность рассматривается как своего рода акционер с правом рассчитывать на эффективное использование вложенных им денег, с другой — является потребителем, который должен иметь возможность выбора услуг и осуществлять определенный контроль за качеством и формой предоставления услуг.

Сетевая модель видит эффективное осуществление политики как результат совместных усилий различных интересов и организаций. Сотрудничество достигается и поддерживается через установление отношений, основанных на солидарности, лояльности, доверии и взаимной заинтересованности. В условиях сетевой модели организации учатся сотрудничать, признавая взаимную зависимость, через дискуссии, переговоры и открытую коммуникацию, а также развивая общее знание и опыт, которые стимулируют долгосрочные обязательства друг перед другом.

Такой взгляд на организацию местного самоуправления предполагает наличие у местных органов власти относительно мощного источника местного финансирования (в идеале — нескольких источников). С точки зрения этой модели структуры и функции не столь важны, поскольку главное — отношения между организациями, которые обеспечивают эффективную деятельность и дают желаемые результаты. В действительности важно существование механизмов для взаимного обучения и сотрудничества, а не какой-то определенный набор организационных структур. Соответственно открытая коммуникация, диалог и взаимопонимание будут также характеризовать отношения между центром и местами. Характерной чертой реформы в этом случае может быть чередование места работы государственных служащих на центральном и местном уровне с тем, чтобы они знали условия работы друг друга.

Важным условием для этой модели является приверженность обновлению местного демократического процесса. Чтобы сетевая работа была эффективной, органы местного самоуправления должны создать определенный набор механизмов, позволяющий им видеть дальше своих границ, что дало бы возможность учиться у других, слушать и работать с учетом внешних интересов. Сетевая модель будет поддерживать реформы, нацеленные на повышение уровня подотчетности избирателям и увеличение количества разнообразных механизмов стимулирования прямого участия и получения знаний от общественности, включая различные консультативные формы, референдумы и т. п.

Что же касается местного самоуправления, то сетевая модель будет в равной мере уделять внимание предоставлению услуг и стратегическим функциям, поддерживать реформы, дающие органам местного самоуправления власть общей компетенции, т. е. право действовать от имени их местного сообщества.

Сетевая модель рассматривает общественность как граждан. С одной стороны, они должны нести свою долю ответственности за обеспечение нужд и интересов местного сообщества (особенно это касается хорошо обеспеченных людей). С другой — граждане имеют право консультировать представителей органов власти и быть включенными в политический процесс.

Понятно, что эти идеальные типы на практике не встречаются. Как правило, речь может идти о доминирующей тенденции или сочетании этих моделей. Какая из них окажется господствующей в развитых демократиях и, в первую очередь, в объединенной Европе, во многом зависит оттого, под влиянием каких основных политических сил будет происходить этот процесс, какие политические формы примет процесс глобализации.