Модели административных реформ

Как мы уже отмечали, группировка стран на основе некоторых общих характеристик культур и исторических особенностей может быть применена при изучении проводимых административных реформ. Можно проводить различия между этими группами стран по следующим показателям: степени приватизации общественных услуг и функций; уровню внедрения рыночных элементов в государственное управление; особенностям реорганизации структуры государственного управления; уровню децентрализации и деконцентрации властных полномочий и функций; изменениям в положении государственных служащих.

Модели административных реформ в англосаксонских странах. Административные реформы в англосаксонских странах проводятся преимущественно консервативными (по крайней мере, в начальный период) правительствами. В Великобритании «ме- неджериальная революция» началась в 1979 г. с серьезных изменений в общественном секторе, направленных пришедшими к власти консерваторами во главе с Маргарет Тэтчер на экономию и повышение эффективности. Был принят ряд программ, определяющих основные направления реформы: «Действенность и эффективность гражданской службы» (1982 г.), «Инициатива следующих шагов» (1988), «Гражданская хартия» (1993 г.).

Административная реформа проходит здесь три этапа и включает в себя следующие основные направления: приватизация, внедрение менеджериальных элементов (сокращение численности государственных служащих, проверка эффективности, различие между покупателем и провайдером при поставке услуг государством, делегирование функций, финансовое делегирование), конкуренция, открытость государственной службы.

На первом этапе реформы акцент делается на экономии государственных расходов, сокращении числа государственных служащих и государственных программ. Второй этап реформы проходит под лозунгом «трех Е» (economy, efficiency, effectiveness — экономия, производительность, эффективность) и включает широкую приватизацию предприятий государственного сектора, развитие финансового менеджмента в государственном управлении, совершенствование оценочной функции центральных министерств и высшего управленческого персонала. На третьем этапе реформы основные изменения касаются культурных и структурных компонентов государственного управления. Ставятся задачи широкого развития рыночно ориентированных механизмов управления, углубления организационной и пространственной децентрализации управления и производства услуг, повышения качества услуг, ориентации при оказании услуг на нужды потребителя.

В настоящее время правительством Тони Блэра административные реформы продолжаются, но приобретают новые нюансы и направления. Если ранее основное внимание уделялось экономическому подходу к государственному управлению, то сегодня не только рынок, но и демократия рассматриваются в качестве пересекающихся факторов административных реформ; учитываются не только экономические, но и политические издержки. Здесь одними из центральных вопросов являются возрождение и развитие местного самоуправления и парламентская модернизация.

В Соединенных Штатах Америки реформа государственного управления проводилась сначала республиканским правительством Рональда Рейгана, а затем правительством демократов во главе с Биллом Клинтоном. Консервативное правительство берет курс на сокращение государственных расходов и проводит широкую приватизацию государственных предприятий и услуг. В целом, однако, изменения в государственном управлении определяются законом о реформе государственной службы 1978 г. и идут под знаменем «нового государственного управления». Радикальные изменения в государственном управлении произошли в начале 90-х гг., когда под руководством вице-президента Альберта Гора определилась стратегия реформирования государственного управления на основе идей неоднократно упоминавшейся книги Д. Осборна и Т. Гэблера «Переосмысливая управление».

Административная реформа в США базируется на таких теоретических традициях, как теория общественного выбора, концепция приватизации, идеи реинженеринга, теория общего управления качеством. Программа административной реформы была изложена в докладе А. Гора «Национальный обзор эффективности исполнения» (1993 г.). Среди важных отличий этой реформы от предыдущих изменений в государственном управлении стоит отметить нацеленность скорее не на «реорганизацию», а на перемены в методах предоставления услуг; главная «мишень» перемен — не политические назначенцы или высокопоставленные представители карьерной службы, а рядовые федеральные госслужащие; внедрение реформаторских рекомендаций не зависит от одобрения конгрессом; многие перемены осуществляются под контролем чиновников исполнительной ветви власти.

Модели административных реформ в «наполеоновских» странах. В данной группе стран административные преобразования не характеризовались той степенью интенсивности внедрения рыночных технологий в государственную деятельность, как это было в англосаксонских странах. Тем не менее они были затронуты общим движением за качество и эффективность в государственном управлении. Центром проводимых здесь реформ было централизованное государство и иерархически построенная государственная служба. Большое влияние на реформы оказала европейская интеграция.

Во Франции административные реформы начались в 1980-е гг. под влиянием ряда факторов: консервативной критики государства, идеологии победивших на выборах социалистов, финансового кризиса, недовольства населения французской бюрократией и др. Можно выделить три основных этапа реформ, которые свидетельствуют о сочетании двух основных тенденций в этом процессе: стремления демократизировать государственное управление и повысить его эффективность.

В 1981 г., когда левые во главе с президентом Франсуа Миттераном пришли к власти, их стремление к реформам определялось, во-первых, убеждением, что государственный сектор способен служить обществу, следовательно, рост числа наемных работников в нем и национализация должны лечь в основу модернизации; во-вторых, потребностью развития местного управления, что вылилось в программу децентрализации управления 1982 г. В соответствии с ней повышалась роль региональных и коммунальных управленческих структур и реформировалась система префектов как представителей центра.

Второй этап начался в 1986 г. с формирования системы раздельного правления, когда президентская власть принадлежала социалистам, а правительство было сформировано правыми партиями. Официально идеология реформ стала базироваться на идее «назад от государства». Приватизация предприятий государственного сектора и снижение числа работников в нем стали отличительной чертой этого периода. В 1988 г. (начало третьего этапа) левые вновь стали правительственной партией, и административная реформа стала базироваться на концепции объединения установок общественного и частного секторов, госуправления и общества, систематической модернизации государственной службы и управления, постоянной связи с рынком. Децентрализация управления была дополнена деконцентрацией полномочий и обязанностей, повышением производительности, совершенствованием планирования, конкуренции и т. д. В 1992 г. «Хартия деконцентрации» ставила задачи повысить роль отделов министерств так, чтобы они могли представлять национальные интересы перед усилившимися местными властями, а также усовершенствовать работу по повышению эффективности общественного сектора путем передачи менеджериальных обязанностей на местный уровень и закрепления за центром функции формирования политики, оценки и контроля.

Сегодня совершенствуется система планирования и согласования (формальная процедура консультации, используемая администраторами для координации активности частного и публичного сектора экономики, особенно в отношении инвестиций); реорганизуются центральные ведомства и развиваются новые виды государственных и полугосударственных структур.

Модели административных реформ в германских странах. В этой группе стран — Германия, Австрия и, частично, Швейцария — административные реформы были в целом более скромными, чем в предыдущих группах. Это обстоятельство объясняется, во-первых, более укорененными традициями правового государства и веберовской модели бюрократии, особенно в том, что касается центрального управления; во-вторых, развитым местным самоуправлением, что решало проблемы децентрализации и дерегуляции; в-третьих, относительно более стабильным развитием общества в 1980—1990-е гг. Однако нельзя сказать, что реформы государственного управления этого периода под знаками рынка и эффективности вовсе не затронули названную группу стран. В Германии эти реформы более всего были заметны на уровне местного самоуправления, в Австрии — в сфере государственной службы, в Швейцарии — на уровне кантональной и коммунальной администрации в некоторых отраслях управления. Они в значительной мере определялись внешними обстоятельствами (европейской интеграцией, например), прагматическими условиями (миграция) или появлением новых областей политики (экология, молодежь).

Административные реформы в Германии проходили три основных этапа: 1968—1975-й, 1974—1990-й и 1990-е гг. Первый этап был ознаменован рационализацией механизма управления на всех уровнях — федеральном, земельном и местном. Основными составляющими здесь выступили:

— территориальная реформа, связанная с укрупнением самоуправляемых территориальных единиц (число муниципалитетов к 1977 г. уменьшилось с 24 тыс. до 8,5 тыс.);

— функциональная реформа — передача части земельных функций на местный уровень;

— бюджетная реформа, направленная на повышение роли бюджета, координацию бюджетной политики, развитие финансового планирования среднего уровня, создание совместных федерально-земельных программ и централизацию политики оплаты государственной службы;

— реформа федерального правительства, связанная с повышением инновативности управленческой деятельности, усилением взаимодействия между канцлером и министрами, улучшением внутреннего планирования, введением системы научных консультантов;

— реформа государственной службы, включающая в себя повышение вертикальной мобильности государственных служащих, принятие требований эффективности и личных достижений на службе, преодоление разрыва между оплатой и требованиями к работе, расширение системы подготовки и переподготовки государственных служащих.

Следует заметить, что в 1970-е гг. в ФРГ проходила приватизация части общественного сектора и развивалась финансовая автономия земель. Это дало право ряду исследователей говорить, что некоторые вопросы государственного менеджмента 1980 — 1990-х гг. в Германии были решены ранее.

Второй этап реформ по основным направлениям пересекается с первым. Отличием здесь выступает то, что проблемы переносятся на уровень земель и местного самоуправления. Конечно, происходят и новые изменения в системе государственного управления. Они связаны с переходом от «планирования» к «регулированию»; с созданием новых управленческих структур, занятых прогнозированием, анализом соотношения затрат и результатов, оценкой деятельности, подготовкой государственных служащих; с созданием равных возможностей для женщин и др.

Третий этап реформ начался после объединения Германии. Он был направлен на создание новой системы государственного управления в восточных землях, повышение роли земель в международных делах в связи с европейской интеграцией, совершенствование механизма перераспределительной политики доходов между федерацией и землями по горизонтали и вертикали.

Наименьшее влияние менеджериальная реформа оказала на Швейцарию. Исследователи отмечают, что даже термин «менеджериализм» долго оставался здесь неизвестным, и до сих пор нет широко принятого немецкого или французского перевода этого понятия, который бы использовался в общественных дебатах. Конечно, общественный сектор и управление им не остались неизменными, но масштаб реформ был значительно меньшим. Идея повышения производительности и эффективности общественного сектора и государственного управления была принята, но она приобрела форму «рационализации» управления на федеральном, кантональном и городском уровнях. Вместе с тем результаты «рационализации» в 1980-е гг. были очень скромными из-за оппозиции со стороны бюрократии.

Административные реформы в северных странах. В 1981 г. в Норвегии консервативное правительство, пришедшее к власти, стало проводить некоторые кампании по повышению продуктивности и качества службы в общественном секторе. В 1986 г. консервативно-центристское правительство представило всеобъемлющую программу административной реформы под названием «Современное государство». Эта программа частично была принята под влиянием реформ в других странах. В ней констатировалось, что общественный сектор был слишком большим и дорогостоящим. Подвергался критике и корпо - ративистский аспект государственного управления, слишком большое влияние на процесс принятия политических решений заинтересованных групп. Ставилась также задача повышения автономии местных органов управления, что нашло выражение в программе «Эксперимент по организации свободной коммуны» в 1986 г. Через три года был представлен доклад по административной реформе «Государство, организованное лучше», а в 1992 г. принят закон о роли эксперимента в государственном управлении.

В 1980-е гг. была поддержана система управления, основанная на критериях качества услуг и результативности государственной службы; в обиход входили понятия лучшего менеджмента, производительности, экономической эффективности, сокращения формализма, большей автономии для исполнительной власти, денежной экономии. При реформировании государственной службы акцент был сделан на оплату высших менеджеров государственного управления. Речь шла, в первую очередь, о повышении роли материальных стимулов. Если старая система оплаты базировалась на принципах солидарности, стандартизации, сильном влиянии профсоюзов и на государственных соглашениях, то новая система оплаты — на понятиях «рынок» и «децентрализация», индивидуальных контрактах, связи с эффективностью выполнения исполнительских функций.

В Швеции административная реформа затрагивает в основном следующие группы вопросов: 1) введение рыночных механизмов в деятельность государственных предприятий, поставляющих услуги населению; превращение их в корпорации по типу корпораций бизнеса; 2) изменение в системе деятельности государственных агентств, усиление их самостоятельности и повышение роли показателей эффективности;

3) децентрализация в управлении и изменение функций организаций, представляющих центральное правительство на местах (государственная региональная администрация): переход от реактивного и судейского контроля над местными коммунами к роли активного и направляющего органа, защищающего местные интересы перед правительством; 4) повышение роли местных органов власти, расширение их полномочий и свободы действия.

Хотя не все изменения, происходящие в этот период в государственном управлении и шире — в государственном секторе — трактуются как реформы, тем не менее, все они вписываются в общую стратегию менеджериальных преобразований.