Реформа политико-административного управления

Одним из основополагающих принципов управления в современных демократических государствах Восточной Европы является разделение властей. По своему содержанию он имеет функциональный и организационный аспекты. Функциональный аспект означает разделение властей «по горизонтали», т. е. строгое определение границ компетенции каждого органа государственной власти одного уровня, недопустимость подмены функций одного органа другим или прямого вмешательства одного в компетенцию другого. Организационный аспект означает разграничение «по вертикали» сфер деятельности между аналогичными органами одного вида, действующими на различных уровнях территориальной организации государства и устанавливает определенные правила и нормы отношений между ними.

Функциональный аспект проявляет себя в четком разделении государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и в конституционном закреплении статуса правительства в качестве высшего исполнительного органа государственной власти. Организационный аспект проявляется в дифференциации функций управления на национальный, локальный и местный уровни, а также в определении субъекта высшей политической ответственности. В этом качестве могут выступать либо парламент, либо президент. В первом случае создается парламентская республика, во втором — президентская. Подходя с этих позиций к анализу опыта формирования политико-административных систем в странах Восточной Европы, можно отметить, что в странах региона в основном утвердились парламентские и полупрезидентские республики. Общие свойства этих систем: ограниченные прерогативы президентской власти и конституционное закрепление статуса правительства в качестве высшего исполнительного органа государственной власти. Пол у президенте кая модель предполагает, что президент является всенародно избранным главой государства и обладает самостоятельными полномочиями. Но он не является главой правительства и не занимает пост премьер-министра. В то же время он наделен рядом полномочий и прав, позволяющих ему воздействовать на политику правительства: возможность председательствовать на заседании правительства (Польша) или рекомендовать правительству рассмотреть в первоочередном порядке интересующий его вопрос (Чехия).

Президент обладает правом утверждать постановления, принятые правительством, или (в случае несогласия с ними) вернуть их в правительство, накладывать вето на законы, принятые парламентом и поддержанные правительством. Наконец, при определенных условиях он имеет право роспуска парламента и назначения новых парламентских выборов. В соответствии с европейской традицией президент не обладает всей полнотой власти. Важным ограничением его полномочий является ответственность правительства не перед президентом, а перед парламентом. Отставка правительства возможна только по решению парламента. В то же время в конституциях большинства государств Восточной Европы существуют статьи, определяющие, что президент обладает правом назначать премьер-министра и поручать ему формирование правительства.

Парламентарная система правления, предусматривающая наличие поста президента, предполагает ограничение его функций. Президент является, прежде всего, конституционным главой государства, которого выбирают либо на всеобщих выборах, либо парламентом. Он — гарант государства, конституции, своеобразный арбитр в системе органов государственной власти, резервный элемент системы управления государством. В отличие от полупрезидентской системы правления, правительство практически выведено из-под президента. Хотя он наделен такими важными полномочиями, как назначение главы правительства, последнее ответственно перед парламентом. Кроме того, в некоторых странах (например, Венгрии, Чехии, Польше) существует институт контрассигнатуры, нейтрализующий любые попытки главы государства осуществить какие-либо дискреционные действия. Например, в Болгарии значительная часть актов президента обязательно скрепляется подписью министра-председателя или соответствующего министра.

В большинстве стран Восточной и Центральной Европы правительство формируется под воздействием парламентских факторов, что считается важным показателем демократизации системы государственного управления. Парламент не только формирует правительство, но и контролирует его деятельность в объеме, определенном предписаниями конституции и законов. На практике это означает, что президент поручает формирование правительства лидеру победившей на выборах партии или коалиции партий. Более того, в конституциях некоторых стран (например, Болгарии) прямо указано, что она является республикой с парламентарной системой управления. Правда, президент Болгарии имеет право назначить служебное правительство, распустить Народное собрание и назначить новые выборы только после использования парламентских процедур и отсутствия согласия на образование правительства.

По Конституционному закону от 17 октября 1992 г. президент Польши имеет более широкие возможности влиять на деятельность не только исполнительной, но и законодательной власти. Так, он имеет право распустить сейм в определенных законом случаях. В качестве оснований для роспуска парламента в Польше могут выступать: неспособность сейма сформировать в установленном порядке новое правительство; принятие постановления о вотуме недоверия правительству; непринятие в течение трех месяцев закона о бюджете. Если сейм не смог сформировать правительство, президент Польши сам может назначить его на период не более шести месяцев. В остальных случаях действуют парламентские факторы формирования правительства. Президент назначает председателя совета министров и по его предложению весь состав правительства. Председатель совета министров обязан в течение 14 дней представить сейму программу деятельности правительства с предложением о вынесении вотума доверия. Если этого не произойдет, то сейм сам избирает председателя правительства и по его предложению весь его состав абсолютным большинством голосов. Если правительство вновь оказывается несформированным, то процедура повторяется.

Как уже было отмечено, во всех государствах Восточной Европы парламент играет ведущую роль в процессе формирования правительства, хотя инициатива принадлежит президенту. Фактически президент либо поручает формирование правительства лидеру победившей партии (Болгария), либо назначает главу правительства и министров (Чехия, Словакия, Польша), либо представляет парламенту кандидатуру, выдвинутую партией парламентского большинства (Румыния). Но в любом случае он, как правило, является одновременно депутатом парламента. Именно парламент избирает членов правительства (Болгария, Венгрия) или выражает доверие сформированному президентом правительству (Польша). В некоторых государствах парламент не только утверждает персональный состав правительства, но и обязан сформулировать свое отношение к программе его деятельности (Польша). Фактически это означает, что парламент должен либо ее одобрить, выразив доверие, либо отклонить, выразив недоверие.

Усиление влияния законодательной власти в процессе формирования и функционирования правительства является важным показателем демократизации политико-административ - ного управления. В результате реформ парламент в целом и фракции политических партий внутри парламентов государств Восточной Европы получили широкие возможности для контроля деятельности всех органов исполнительной власти.

Процессы демократизации государственного управления находят свое выражение в повышении самостоятельности министров в осуществлении текущей политики, в наделении их правом самостоятельно определять структуру своего министерства и объем распределения полномочий подразделений, в передаче части управленческих функций на нижние уровни государственного управления, в частности, на уровни территориального государственного управления и государственного городского управления.

Руководство внутренней и внешней политикой в странах Восточной Европы, как правило, возлагается на правительство. Так, например, правительство Польши — Совет министров — в соответствии с конституцией 1997 г. и действующими законами обеспечивает исполнение законов; издает распоряжения; координирует и контролирует работу органов правительственной администрации; охраняет интересы государственной казны; одобряет проект государственного бюджета и руководит его исполнением, а также принимает постановления о закрытии государственных счетов и отчете об исполнении бюджета; обеспечивает внутреннюю безопасность государства и общественный порядок; обеспечивает внешнюю безопасность государства; осуществляет общее руководство в области отношений с другими государствами и международными организациями; заключает международные договоры, требующие ратификации, утверждает и денонсирует иные международные договоры; осуществляет общее руководство в области обороноспособности страны, а также ежегодно определяет число граждан, призываемых на действительную военную службу; определяет организацию и порядок своей работы.

В Болгарии ст. 2 Положения о структуре и организации Совета министров и его администрации устанавливает, что Совет министров руководит исполнительной властью. Этот же документ определяет, что основными принципами деятельности данного органа являются законность, коллегиальность, иерархичность и децентрализация оперативных функций и полномочий.

Министерства являются специализированными органами государственного управления в соответствующей сфере. Их правовой статус регулируется правилами организации и деятельности каждого конкретного министерства. Структуру министерств обычно составляют управления, отделы и секретариат. Управления и отделы создаются в соответствии с функциями и задачами министерства. Секретариат осуществляет взаимодействие между управлениями в министерстве, организует согласование нормативных актов министерства с другими ведомствами. Кроме министерств, в систему центральных исполнительных органов государственной власти стран Восточной Европы входят национальные комитеты, управления, агентства, надзоры, комиссии, службы

Если в компетенцию министерств входят, как правило, проведение государственной политики, управление в установленной сфере деятельности и координация работы других исполнительных органов в данной сфере, то комитеты, комиссии и надзоры осуществляют специализированные (исполнительные, контролирующие и разрешительные) действия в установленной сфере.