Сущность и типы контроля за деятельностью органов исполнительной власти

Трудно представить современное государство, где бы не осуществлялся контроль за деятельностью органов исполнительной власти. Существуют разные виды контроля: государственный (ведомственный), судебный, общественно-политический. Объектом нашего внимания является последний.

Общественно-политический контроль за работой органов исполнительной власти является важным принципом существования демократических правовых государств. Он означает, что государственная власть в демократическом государстве не может принадлежать одному лицу или одному государственному органу; это чревато установлением тоталитарного режима. Исполнительная власть является частью государственно-властного механизма, построенного на принципе разделения властей. Она всегда существует наряду с законодательной и судебной властями, а значит, контролируется с их стороны и сама осуществляет контроль. Наличие общественно-политического контроля подразумевает существование развитого гражданского общества, способного контролировать органы исполнительной власти. Хотя исполнительная власть не может отождествляться с административной, нередко в специальной литературе встречается употребление этих понятий как синонимов. Это не случайно, потому что административные отношения, как и сама администрация, возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления, т. е. в связи с организацией и функционированием системы исполнительной власти.

Контроль за исполнительной властью есть система наблюдений и проверки соответствия функционирования объекта принятым управленческим решениям, а также выявление результатов воздействия субъекта на объект, допущенных от установленных требований отклонений и принятие мер по устранению выявленных недостатков.

Из этого определения становится понятным, как можно классифицировать контроль: по субъектам его осуществления, по объектам проверки, по назначению, по месту в процессе управления и т. д. Если субъектами контроля выступают граждане, их общественные и политические организации, а объектом контроля становятся властные институты и процессы, то мы имеем дело с общественно-политическим контролем.

По месту в процессе управления контроль бывает предупредительным (превентивным), текущим (оперативным), последующим (проверка исполнения). Он также бывает общим и выступает в виде таких процедур контроля за органами государственной власти, как выборы и референдумы. Специальный контроль предстает в виде процедуры выбора глав исполнительной власти и даже простых чиновников (например, казначеев в ряде графств США), отзыва выборных лиц, требования отставки или импичмента, получения сведений о состоянии здоровья, о доходах государственных служащих, отчетов о работе в течение определенного срока и т. д.

По сравнению с внутренним контролем, который является внутриведомственным, общественно-политический относится к внешнему контролю. Именно внешний контроль служит безопасности субъектов общественных отношений, защите их прав, свобод и законных интересов, а также их организаций и общества в целом. Однако внешний и общественно-политический контроль не совпадают полностью по своему содержанию. Некоторые исследователи представляют внешний контроль так: контроль с помощью разделения властей; парламентский контроль; судебный контроль; контроль со стороны счетных палат; общественный контроль. Это означает, что к внешнему контролю причисляются не только общественно-политические (негосударственные) виды контроля, но и государственно-политические.

Существует несколько видов контроля исполнительной власти, и их разнообразие зависит от степени политического либерализма, достигнутого в государстве. Среди государственнополитических видов контроля за исполнительной властью выделяют следующие: президентский, парламентский, депутатский (право отдельного депутата направлять запросы в соответствующие государственные органы и должностным лицам), конституционный (контроль Конституционного суда), контроль Счетной палаты; со стороны Административного суда (в тех странах, где он имеется) или судов общей юрисдикции и т. д.

К общественно-политическим видам контроля относят такие, как контроль со стороны института по правам человека (служба омбудсмена)[VI]; контроль «мозговых трестов» (разнообразных институтов общественно-политической экспертизы, консультирования, советничества); медиаконтроль со стороны средств массовой информации; партийный контроль (контроль, прежде всего, со стороны политической оппозиции) и т. д.

Важнейшие условия общественно-политического контроля над органами исполнительной власти: норма юридической ответственности исполнительной власти за принимаемые решения; обязательное публичное оглашение решений, принятых исполнительной властью; публичное обоснование принятия тех или иных решений исполнительной властью с тем, чтобы граждане имели основания выносить свое суждение о степени их обоснованности; возможность доступа граждан к документам исполнительной власти и реальное обеспечение этой нормы; наличие практики прямого обжалования действий органов исполнительной власти; существование протосудебных (альтернативных судебным) процедур примирения сторон, участвующих в конфликте граждан и чиновников органов исполнительной власти.

Механизм общественно-политического контроля предполагает наличие определенных принципов, без которых он не может состояться. К ним относятся: законность, гласность, объективность, своевременность, всесторонность, полнота, действенность, систематичность, демократичность, альтернативность. Несоблюдение этих принципов ведет к искажению процедуры надзора и контроля общества за деятельностью государства.

Важнейшими принципами общественно-политического контроля являются гласность, открытость, прозрачность деятельности администрации, без чего контроль может превратиться в фикцию. Он согласуется с публичностью принимаемых исполнительной властью решений, т. е. опубликованием соответствующих документов, уведомлением, объявлением через средства массовой информации. Обязательным в демократическом государстве является обоснование органами исполнительной власти своих решений. Для них эта акция является фактором самоконтроля, ибо, формулируя мотивы своих действий, администрации вынуждены еще раз продумать и уточнить свою позицию. Создание механизма доступа граждан к документам, неотвратимость наказания за безответственные, корыстные решения исполнительной власти также становятся естественными нормами в работе исполнительной власти в условиях демократии.