Политические и социальные предпосылки административной реформы

Российские проблемы реформирования государственного аппарата имеют двойную природу: с одной стороны, это ответ на вызовы последних десятилетий XX века и наступившего XXI века, с другой — насущная необходимость решения вопросов, связанных с приведением в соответствие новых реалий в сфере рыночной экономики и принципов демократизации общественной жизни в России с новациями государственного устройства страны.

Президент В. В.Путин неоднократно отмечал, что пока нам не удается существенно продвинуться и добиться результатов в борьбе с российской бюрократией. Трудно вырабатываются решения, трудно доводятся до исполнения, еще труднее исполняются. Это проблема, которая заставляет задуматься о совершенствовании системы управления в стране. Также не раз он подчеркивал, что малый и средний бизнес задавлен бюрократией, а работа госаппарата недостаточно эффективна. В Посланиях Президента Федеральному Собранию, в других его выступлениях, равно как и в оценках специалистов, отмечается, что аппарат в значительной степени «приватизировал государство», произошЛо срастание аппарата, обязанного выражать и защищать общественные интересы, с коммерческими структурами, защищающими частные интересы.

Решение этой проблемы - важнейшая политическая цель реформирования государственной службы. Не менее очевидно, что реформирование госслужбы может дать позитивные результаты только в контексте реформирования всей системы управления страной.

От проблем в деятельности госаппарата обратимся к их истокам. Одним из основных противоречий нашего времени является разрыв между складывающейся новой российской государственностью, в основе идеологии которой лежат политический плюрализм и рыночная экономика, и унаследованной от советских времен в практически неизменном виде системой государственной службы. Объективная сторона этого противоречия — несоответствие последней принципиально новым задачам и методам деятельности государства в сфере управления. Субъективная его сторона — несоответствие госслужбы демократическим политическим ожиданиям и ориентациям граждан в условиях пока неразвитых, но начавших формироваться институтов гражданского общества. В силу особого положения государственного аппарата в структуре общественных отношений, усиленного к тому же российской спецификой — традицирнно важной ролью государства — существование данного противоречия в его нынешней острой форме тормозит поступательное развитие страны.

В одобренной Президентом В. В.Путиным в августе 2001 г. «Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации» определены основные принципы функционирования системы государственной службы и деятельности государственных служащих:

— соблюдение законности при верховенстве Конституции Российской Федерации;

— служение интересам гражданского общества и государства, обеспечение приоритета прав и свобод человека и гражданина;

— независимость государственного служащего от политических партий, общественных объединений, религиозных организаций, корпоративных интересов социальных групп и коммерческих структур, а также от интересов отдельных граждан Российской Федерации;

— ответственность государственного органа и государственного служащего перед законом в случае нарушения прав и законных интересов граждан Российской Федерации;

— гласность при осуществлении государственной службы, открытость и подконтрольность гражданскому обществу;

— единство основных требований, предъявляемых на государственной службе;

— равный доступ граждан Российской Федерации к государственной службе;

— профессионализм и компетентность государственного служащего;

— должностная субординация при принятии и исполнении решений;

— стабильность государственной службы на основе формирования государственно-служебных отношений государственного служащего и государства;

— социальная и правовая защищенность государственного служащего;

— сбалансированность установленных для государственного служащего законодательных ограничений и предоставляемых ему государственных социальных гарантий;

— этичность поведения государственного служащего, поддержание им авторитета государственной службы и ее корпоративных основ.

Общие принципы реформирования концептуализированы и развиты в разделе «Государственная служба и гражданское общество», где отмечается, что реформа государственной службы должна осуществляться в условиях гласности и при участии гражданского общества; функционировать в интересах граждан Российской Федерации и объединений гражданского общества; быть открытой системой; быть подконтрольной государству и гражданскому обществу и т. д.

Как не трудно убедиться, принципы, изложенные в Концепции, во многом по-новому высвечивают отношения между госслужащим и государством, госслужащим и гражданином. Эти принципы направлены на формирование работающей на граждан и открытой для них отзывчивой и прозрачной модели, которая ограничивает всевластие государства и госслужбы, в том числе, задает строго определенные рамки, ставит государственные структуры под контроль, на службу обществу и гражданам. Такое государство не только признает права личности, но и гарантирует их защиту. Вне рамок правового государства становятся бессмысленными все рассуждения о правах и наличии власти у граждан и гражданского общества.

Основой правового государства является абсолютное верховенство закона, Конституции, прежде всего, по отношению ко всем структурам власти — снизу до самого верха. Это прямая противоположность российской исторической традиции, выраженной известными словами литературного героя — чиновника: «Закон — мое желание, кулак — моя полиция». Но верховенство закона, Конституции с той же неумолимой логикой должно распространяться и на рядовых граждан.

Что для этого необходимо? Конституция и законы могут стать реальной силой, определяющей в равной мере поведение людей и деятельность институтов власти, только в том случае, если в их основе лежит национальное согласие по вопросу основных ценностей, путей развития страны. Большинство специалистов отмечают, что национальное согласие — фундамент конституционной системы, благодаря которому становится возможной рационализация общественной жизни. Конституция является реальной лишь постольку, поскольку основная часть населения выражает поддержку главным принципам государственного устройства и разделяет ценности, задающие рамки развития правовой системы. Конституционализм в целом (в широком смысле слова) представляет собой общенациональный консенсус по вопросу об экономическом и политическом строе. Конституция как документ может существовать в государстве и без общественного согласия, но конституционализм как политическое явление — ни в коем случае. В России же никогда не было и, к сожалению, нет до сих пор конституции в политическом смысле. Российские (включая советские) конституции не были выражением какого-либо реального национального согласия, а их принятие ни разу не связывалось даже с подобием поиска консенсуса.

Лишь недавно на этом направлении стали предприниматься серьезные усилия. Это нашло определенный отклик в массовом сознании. Исследования последних лет показали наличие в массовом сознании существенных сдвигов в сторону консолидации. Можно говорить, что «свет в конце туннеля» показался. Намечающийся консенсус коснулся таких позиций, как роль частной собственности, регулирующая роль государства в экономике и социальной сфере, значимость демократических институтов (в частности, выборов) и гражданских свобод.

Модель «отзывчивой бюрократии» предполагает не только изменение государственной службы, государства в целом, но и отношения к ним со стороны граждан. По данным многих исследований, в сознании почти половины наших сограждан сегодня уживаются две модели поведения по отношению к государству: патерналистская, унаследованная от прошлого, сохраняющаяся при этом в сфере «должного», и индивидуалистическая, выступающая для большинства как навязанная обстоятельствами жизни, но все-таки принятая. Отрыв от государства, имеющий место у половины населения страны, не привел, однако, к формированию индивидуализма, сочетающего личный интерес с ответственностью, а главное, способности к объединению с себе подобными в организованной защите своих и общих интересов.

Российская социокультурная модель взаимоотношения человека и общества предполагает приоритет интересов общества, выразителем которых выступает государство, но в мягкой форме, с правом личности «быть услышанной» и отстаивать свои интересы.

Дозрев до требования «быть услышанными», большинство российских граждан еще не готовы к тому, чтобы сделать следующий шаг, включиться в работу органов власти. Как свидетельствуют данные исследований кафедры политологии и политического управления РАГС, проведенных в 2001—2003 гг., проблема демократизации государства, государственной службы упирается не только в чье-либо нежелание, но и в неготовность граждан включиться в процесс управления и принятия решений органами власти, контроль за их исполнением (как лично, так и через соответствующие структуры и в рамках соответствующих процедур). Как отмечают многие исследователи, во многом эта неготовность обусловлена прежним разочарованием россиян в институтах государства и общества, которое преодолевается с большим трудом.

Надежды граждан на то, что Российское государство возьмет на себя смыслополагающую функцию, пока не оправдались. Однако государство без определенного образа будущего и выработки общественно одобряемой модели поведения сегодня не является для россиян государством в полном смысле этого слова.