Лоббизм в исполнительных органах власти современной России

Российский лоббизм в современном виде начал складываться в конце 1980-х — начале 1990-х гг. Опрос московских предпринимателей в конце 1991 г. — начале 1992 г. показал, что 43,6% из них считали приоритетным направлением своей политической деятельности «подготовку собственных законопроектов и борьбу за их принятие». Связано это было с тем, что освобожденные от административных оков экономические интересы хозяйствующих субъектов (предприятий, кооперативов, организаций) вошли в резкое противоречие с господством государственной собственности. Разрешить это противоречие можно было только с помощью государства путем изменения экономического положения хозяйствующих субъектов, т. е. изменения права собственности. Отсюда широкое распространение лоббистской деятельности, целью которой становятся кардинальное изменение условий хозяйствования; разгосударствление собственности; право на занятие конкретной деятельностью, а также льготные налоги, лицензии, квоты, государственный заказ.

Резкое усиление лоббистской деятельности во многом носило спонтанный и разрозненный характер. Однако уже к концу перестройки представители институциональных групп, теневого бизнеса, кооперативов и других нарождающихся структур почувствовали потребность в объединении усилий.

На поверхности экономической и политической жизни страны появились новые лоббистские структуры — различные союзы и ассоциации, основные усилия которых были сосредоточены на вопросах стратегического характера, на стремлении институционализировать себя в системе принятия государственных решений при выработке совместно с министерствами и правительством, а также местными органами власти рекомендаций для их принятия.

Процесс образования общественных объединений ассоциативного типа носил волнообразный характер. В начальный период их появление опережало формирование групповых интересов, и они носили скорее авангардный, нежели представительский характер. Большая их часть создавалась либо политическими чиновниками (например, Российский союз промышленников и предпринимателей, образованный 11 января 1992 г. на основе российской части Научно-промыш - ленного союза СССР бывшим ответственным работником аппарата ЦК КПСС А. Вольским), либо «политическими предпринимателями» типа А. Тарасова, К. Борового и К. Затулина. Позже появились объединения, инициатива создания которых исходит изнутри соответствующих секторов и отраслей (например, Российская гильдия риэлтеров). Их руководителями становятся практикующие предприниматели, имеющие свой бизнес и не собирающиеся уходить в политику. Постепенно бизнес стал не только экономически, но и социально и даже политически структурированным. К парламентским выборам 1993-го, 1995-го и 1999 гг. создавались, например, такие политические партии бизнеса, как Партия экономической свободы (К. Боровой), «Общее дело» (И. Хакамада), Партия демократической инициативы (П. Бунич), Партия консолидации (А. Тихонов), Партия большинства (В. Тречнев) и др. Интересы бизнеса в институтах власти в настоящее время представляют не только отдельные предприятия, финансово-промышленные группы и корпорации, но также различного рода общественные и политические организации и объединения.

Объектом первостепенного внимания лоббистов являются органы исполнительной власти всех уровней. Воздействие на осуществляемые в них процессы подготовки, принятия и реализации решений происходит через чиновников, занятых в структурах Правительства Российской Федерации, отдельных министерств (особенно в Министерстве экономического развития и торговли, где распределяются инвестиции; в Министерстве финансов, призванном исполнять государственный бюджет, и т. п.); аппарате Правительства РФ (где осуществляется движение документов); а также в различных госкомитетах, региональных и местных администрациях и т. д., наделенных полномочиями в части формирования и распределения средств государственного бюджета, распределения государственных заказов, трансфертов, установления различного рода льгот и др.

Но не только эти структуры пользуются вниманием лоббистов. Исключительной важности каналом лоббирования являются структуры, связанные с Президентом Российской Федерации. Как известно, Президент не является главой исполнительной власти. Однако практика политической жизни показывает, что многие его полномочия и решения касаются сферы деятельности правительства и органов исполнительной власти. Согласно Конституции, Президент — вершина властной пирамиды России и в своей деятельности опирается на относительно самостоятельные центры власти: Администрацию Президента (включая Федеральные округа) и Правительство. В этой связи данные властные институты, весьма привлекательные для лоббистов, в свою очередь сами приобретают характер потенциальной лоббистской структуры.

В соответствии с Конституцией Администрация Президента не наделена никакими полномочиями. Тем не менее известно, что собственные решения Президента, касающиеся внутриполитических проблем, первоначально формируются, как правило, в Администрации. Проект того или иного президентского решения, подготовленный Администрацией, после необходимых согласований утверждается и передается для исполнения. Процедура согласования проекта представляет собой. этап, на котором лоббисты имеют основные возможности легального воздействия на содержание и форму президентского решения. Основные решения, вырабатываемые Правительством, предварительно визируются в Главном государственно-правовом управлении и в Экономическом управлении Президента РФ. Проекты решений, связанные с кадровыми назначениями, проходят согласование в Управлении кадров Президента.

Как отмечают специалисты, В. В.Путин в процедурных вопросах является большим формалистом и требует неуклонного соблюдения установленного порядка. Он охотно советуется с теми, кому положено иметь собственное мнение по соответствующим вопросам, но круга постоянных «неформальных советчиков», в отличие от своего предшественника, Путин пока не сформировал, что существенно осложняет прямое лоббистское воздействие на него. Тем не менее в окружении Президента специалисты выделяют несколько групп чиновников, наиболее близких к нему: «рафинированные функционеры» организаторского типа — Б. В.Грызлов, С. М.Миронов и др.; действующие или экс-спецслужбисты — С. Б.Иванов, Н. М.Патрушев и др.; «кризисные менеджеры» (универсальный тип чиновников, свободно действующих в любой политической системе) — А. Б.Чубайс[XII]. Благодаря своей близости к Президенту эти чиновники являются весьма привлекательными для лоббистов объектами воздействия через них на решения, находящиеся в компетенции Президента РФ.

Необычайная развитость в современной России такого вида политической деятельности как лоббизм, наличие множества разнообразных лоббистских образований вызывает потребность в их классификации. В середине 90-х гг. наибольшее распространение имела типология, основанная на выделении социальных (добровольные организации, защищающие интересы социальных групп), политизированных (организации, добивающиеся политического влияния через участие в выборах и непосредственно вовлеченные в политическую борьбу), экономических (финансово-промышленные группы, корпорации, отраслевые комплексы, общественные объединения бизнеса и др.) и региональных групп интересов (те, кто отстаивают интересы регионов). В данную классификацию включались и субъекты давления внутри государства (зависящие от государственного бюджета — бюрократия, армия), а также представляющие иностранные государства.

Определенное признание нашла и другая классификация лоббистов: в качестве лоббистов различают первых лиц коммерческих, государственных, политических структур; региональных лидеров; лоббистов-профессионалов. Часто лоббистом номер один пресса называет А. Б.Чубайса. Один из экспертов оценил его так: «У кого-то есть влияние, но нет денег.

У кого-то наоборот. А у А. Чубайса есть то и другое и еще рубильник». В «путинской» России А. Чубайс занял место Р. Абра - мовича поздней ельцинской эпохи. А. Чубайс — третья сила по отношению к «семье» и «силовикам». Он принимал активное участие в смене руководства Газпрома и Центробанка, реформе МПС, в споре вокруг ТУ-6. Определенных успехов он добился и в реформировании РАО ЕЭС по своему проекту.

В последнее время получила распространение типологизация так называемых легальных лоббистов — структур^ которые официально, согласно своим программным документам, являются лоббистскими группировками. Среди «легальных лоббистов» выделяются: отраслевые лоббисты (объединения по видам деятельности, профессиональные ассоциации и т. д. — например, Ассоциация российских банков, Ассоциация финансово-промышленных групп); политики (союзы, клубы, фонды — например, Российский союз промышленников и предпринимателей, Фонд «Национальный инвестиционный совет», Нефтяной совещательный форум, Союз нефтегазопромышленников России); благотворители (ориентированные на благотворительные и культурные акции — например, Московский английский клуб).

Лоббизм — явление неоднозначное. По сути дела, это проявление спроса на властные услуги. В то же время — это показатель признания, прежде всего, деловыми кругами регулирующей роли государства. На институциональной основе лоббирование обеспечивает продвижение групповых и совместных требований бизнеса; на неформальном — решает проблемы корпораций-гигантов. Максимального влияния на официальную власть руководители корпораций («олигархи») добились в 1997 г. В группу лидеров тогда входили Газпром, «ЛУКойл», Интеррос - ОНЭКСИМ, Менатеп-Роспром-ЮКОС, Инкомбанк, СБС-Агро, Сибнефть, «Российский кредит», Альфа-групп, группа МОСТ, АФК «Система». Поскольку, как это часто бывает в большой политике, взаимоотношения крупного бизнеса и власти не афишировались, все публичные встречи руководителей государства и «генералов» бизнеса каждый раз становились событием’.

Дальше всех в направлении институционализации отношений в настоящее время продвинулась Торгово-промышленная палата. Она действует на основании специального закона, в соответствии с которым имеет право на законодательную инициативу по своему профилю, а также аккредитована на заседаниях Правительства Российской Федерации. Следует отметить, что Палата была одним из организаторов проведения в Москве Международной конференции «Лоббизм и, его место в общественно-политической жизни», а также «круглого стола» «Экономические проблемы лоббизма». Она инициировала подготовку и опубликование совместно с ведущими российскими специалистами аналитических материалов по практике взаимоотношений бизнес-структур с органами власти в США, ряде европейских и латиноамериканских стран. С приходом к руководству Палатой в начале 2002 г. Е. М.Примакова лоббистские возможности ТПП существенно расширились.

После избрания В. В.Путина Президентом Российской Федерации исполнительная власть попыталась выстроить новую линию взаимоотношений с бизнесом, направленную на недопущение бесконтрольного присвоения национального богатства олигархическими группировками, обеспечение «равноудаленное™» финансовых магнатов от власти. Атаки различных структур (органов прокуратуры, налоговой службы и налоговой полиции, ФСБ, Счетной палаты) на самые разнородные корпорации, не объединенные принадлежностью к одной клановой группе («Медиа-МОСТ», Газпром, Альфа-групп, Интеррос, АвтоВАЗ и др.) свидетельствуют о реализации выбранной политики.

Ответной реакцией крупного бизнеса под угрозой потери влияния на власть было его объединение в 2000 г., несмотря на все раздирающие его противоречия, под эгидой Российского союза промышленников и предпринимателей (работодателей — РСПП). РСПП всегда отличался близостью к государственному аппарату и в этой связи особыми лоббистскими возможностями его Президента — А. И.Вольского. К лоббистским успехам РСПП в прошлом относят подписание Б. Н.Ельциным в декабре 1993 г. Указа об образовании ФПГ (финансово-промышлен- ных групп). Однако после раскола, пережитого РСПП и подорвавшего доверие к его экспертным структурам, некоторое время Союз не пользовался репутацией действительно мощной лоббистской организации, хотя имел определенный вес в бизнес-кругах и вертикалях власти. В этой связи вхождение в ноябре 2000 г. в состав бюро РСПП восемнадцати представителей бизнес-элиты усилило позиции Союза. По словам банкира

О. Киселева, РСПП в настоящее время представляет собой «одну из групп влияния», созданную для решения задач установления «динамичного диалога с властью, с обществом, друг с другом и с международным сообществом». По договоренности с властью, представители РСПП один раз каждые три месяца встречаются с Президентом, вводя его в курс дел. Кроме того, В. В.Путин регулярно встречается и с отдельными представителями крупного бизнеса, входящими в РСПП.

Отношения РСПП с исполнительной властью на уровне руководства развиваются конструктивно. Правительство стало использовать консультационную помощь предпринимателей при подготовке решений в сфере экономики (например, при проведении банковской и пенсионной реформ, реформе МПС, по вопросам вступления России в ВТО и др.). Для подготовки проектных документов в РСПП создаются специальные рабочие группы: по налоговой реформе, трудовому законодательству, подготовке банковской реформы и др.

Однако процесс взаимодействия бизнеса с властью развивается не без сложностей. Особенно показательно в этом отношении дело ЮКОСа, вызвавшее большой резонанс не только в России, но и за ее пределами. Сложности начинаются уже при вступлении в контакты с государственными служащими-чиновниками, имеющими собственные пристрастия и интересы. Об этом говорит имевший с августа 1996 по март 1997 г. опыт работы в Правительстве РФ и изнутри изучивший работу правительственного аппарата В. Потанин: «На аппаратном уровне идет определенное сопротивление. Бывает, что все согласны, что надо что-то делать, однако в процессе работы кто-то меняет свою позицию, кто-то теряет рычаги влияния, кто-то объем обязанностей, кто-то — кресло» и т. д.1

Кроме РСПП, давно и успешно лоббируют свои интересы в органах исполнительной власти и некоторые другие общественные объединения бизнеса (например, Ассоциация российских банков и др.). Одновременно создаются новые структуры, явно с лоббистскими целями. Так, недавно пришедшие в аграрный сектор экономики олигархи создали лоббистскую организацию под названием Российский аграрно-продовольственный союз (РАПС). Новые аграрии собираются продвигать интересы в области традиционных гарантий по кредитам, экспортных субсидий, защиты при вступлении в ВТО, по закону о земле, налоговым льготам.

Современный российский лоббизм вносит свой вклад в распространение общественных пороков — коррупции, клановости, тайного характера политики и др. Известно, что лоббизм как социально-политическое явление имеет положительные и отрицательные черты, которые соответствующим образом влияют на развитие общества. В российской действительности пока еще превалируют отрицательные черты, связанные с особенностями переходного периода. Можно надеяться, что они имеют временный характер. Становление более приемлемого, цивилизованного варианта потребует многих усилий. Прежде всего, эти усилия должны приниматься в правовом поле. Веское слово должны сказать законодатели, продолжающие с 1995 г. обсуждать законопроект «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти», а также общественность, объективно заинтересованная в том, чтобы лоббизм по-российски превращался в подлинно демократический институт представительства и реализации законных групповых интересов складывающегося в нашей стране гражданского общества.