Сравнительный анализ политических систем: Учеб. пособие

Разложение военных режимов в Латинской Америке

В 80-е годы в Латинской Америке шла борьба за политическое господство между политическими лидерами, поддерживающими согласительные режимы, с одной стороны, и лидерами бюрокра­тических авторитарных систем — с другой. В Бразилии и «южном конусе» законно избранные гражданские лидеры заняли оппози­ционную правительству позицию. Вооруженные силы сложили с себя власть в Аргентине в 1983 г., в Бразилии и Уругвае — двумя годами позже, а в Чили — лишь в 1990 г. Какие же структурные, культурные и поведенческие условия положили конец правле­нию военных? Почему чилийцы установили у себя согласитель­ную систему позже, чем аргентинцы, уругвайцы и бразильцы?

В структурном плане подчинение бюрократическому автори­тарному правлению ослаблялось фрагментацией государства, ин-ституционализацией оппозиционных партий и коалиций анти­правительственных групп. Согласительные методы получили официальный статус, когда возникло резкое разделение военной элиты на «голубей», предпочитающих более открытую политиче­скую систему, и «ястребов», поддерживающих репрессивные ме­тоды. В частности, когда неполяризованные, обладающие инсти­туциональной базой политические партии бросают вызов госу­дарству военных и при этом по крайней мере одна партия пред­ставляет интересы элиты, внутри правящего режима усиливается позиция «голубей». В этих условиях наиболее вероятны посте­пенные перемены, что уменьшает связанные с системными изме­нениями опасности. Если бы отдельные слои среднего класса — бизнесмены, профессионалы, служащие — объединились с орга­низованным рабочим классом, а не с военными или земледельче­скими элитами, эта межгрупповая коалиция усилила бы вероят­ность перехода к согласительной системе. В отличие от восточно­европейского сценария на Латинскую Америку западные инсти­туты оказывали не столь значительное воздействие. К середине 80-х годов «холодная война» пошла на спад. Глобальное влияние СССР ослабло. Поэтому угроза военному господству США со стороны служб национальной безопасности оказалась менее серьезной, чем в период с 1950 по 1980 г. Благодаря тому что про-капиталистические партии официально возглавили правительст­ва, отход военных от власти уже не представлял опасности для таких иностранных частных инвесторов, как Соединенные Штаты и другие ведущие капиталистические страны11.

Эти структурные условия объясняют, почему в Аргентине, Уругвае и Бразилии военные быстрее отказались от власти, чем в Чили. В сравнении с чилийскими аргентинские, бразильские и уругвайские вооруженные силы были более разобщены вследст­вие фракционного соперничества. Армию, военно-морские и во­енно-воздушные силы разделяли власть и борьба за верховенст­во. Военные элиты поддерживали контакты с политиками, требу­ющими выборов гражданского правительства. Промышленные группы выступали против правления военных. Будучи не столь сильны, профсоюзы вместе с тем требовали создания согласи­тельного правительства. Этот межклассовый союз, связывающий бизнес и рабочих, уменьшал власть военных над оппозиционны­ми группами.

Для чилийских вооруженных сил была характерна большая сплоченность. Центральное место в политическом процессе за­нимал президент Аугусто Пиночет, а не группа лидеров. Если в Бразилии вооруженные силы соперничали с квазиавтономной службой безопасности, то в Чили президент Пиночет лично кон­тролировал армию, тайную полицию, гражданскую службу и эко­номическую технократию. По сравнению с возглавляемой им ар­мией, военно-воздушные и военно-морские силы были доста-точно слабы. Изолированная от гражданского общества армия рекрутировалась из отпрысков военных семей. В 80-е годы среди офицеров было несколько сыновей военных, входивших в 1927—1931 гг. в правительство генерала Карл оса Ибаньеса. Силь­ные экономические группировки, в частности латифундисты, экспортеры, банкиры, финансисты, монополисты и спекулянты, оказывали серьезную поддержку экономической политике Пи­ночета, приводившей к снижению инфляции, но в то же время к увеличению неравенства в доходах. И военные, и деловые элиты извлекали определенную экономическую выгоду, оказывая под­держку режиму Пиночета. Армейские офицеры получали высо­кие оклады и пенсии, личные резиденции и дорогие машины. Де­ловая элита пользовалась низкими налогами, экспортными суб­сидиями, банковскими гарантиями и правительственными огра­ничениями на рост зарплат рабочих. Государственные репрессии ослабляли политическую и экономическую силу профсоюзов.

С начала 80-х годов глубокий экономический кризис лишил доверия находящиеся у власти военные правительства, особенно в Аргентине, Бразилии и Уругвае. Показатели темпов роста выра­жались отрицательными величинами. Большие внешние задолженности заставили правительства сократить расходы на капи­тальные вложения, здравоохранение и образование. Инфляция, выражавшаяся двузначными цифрами в Чили и Уругвае, достиг­ла трехзначных цифр в Аргентине и Бразилии, разрушив эконо­мику этих стран. Неравенство в доходах усугубило кризис. В этих странах, за исключением Аргентины, наблюдался высокий уро­вень безработицы. К тому же поражение Аргентины в 1983 г. в войне с Великобританией за Мальдивские острова поставило под сомнение легитимность аргентинских генералов. Однако в Чили темпы развития после 1983 г. резко пошли вверх: реальный ВНП вырос с 1984 по 1989 г. примерно на 6% в год, уровень безработи­цы снизился. Среднегодовой рост потребительских цен составил около 20% — меньше, чем в Уругвае, Бразилии и особенно в Ар­гентине. Таким образом, правительство Пиночета сохранило больше материальной легитимности, чем три других военных ре­жима12.

Экономическая нелегитимность вместе с деинституционали-зацией подорвала основу управляемых военными бюрократиче­ских авторитарных государств. Во всех четырех названных стра­нах капиталистическая модернизация была направлена на раци­онализацию производства, технологическое развитие, достиже­ние конкурентоспособности на зарубежных рынках и обеспече­ние экономической свободы для производителей. Данный тип модернизации привел к росту раздробленности и социальной фрагментации. В начале 80-х годов неравенство в доходах, увели­чение безработицы, маргинализация и отчуждение масс обостри­ли политический кризис. Усилились требования населения со­здать институционализированную демократическую систему, ос­нованную на гражданских нормах: политической свободе, проце­дурном консенсусе, правовых ограничениях власти, справедли­вом правлении, гражданском контроле над военными, возмож­ности участвовать в публичном принятии решений и свободе для граждан не только как производителей, но и как потребителей13.

С поведенческой точки зрения падению военных режимов способствовала популистская мобилизация вместе с приспособ­ленчеством элиты. Активность масс облегчала распад бюрокра­тических авторитарных систем. Переговоры между политически­ми лидерами упростили переход к более согласительному стилю политического производства. Главы и лидеры различных органи­заций вооруженных сил, оппозиционных политических партий, законодательных органов, гражданских правительственных ад­министраций, бизнеса, профсоюзов и общественных движений пришли к соглашению об установлении более демократического режима. Действующие политики и популистские «мобилизато-ры» заняли разные позиции в отношении тактики обеспечения системных изменений. С одной стороны, ведущие политики про­фессиональных организаций, политических партий и законода­тельных органов приветствовали переговоры с военными и дело­выми кругами. Первостепенное значение они придавали проце­дурным гарантиям, способным урегулировать конфликты между конкурирующими политическими деятелями. Контроль нацио­нального правительства за деятельностью различных групп влия­ния усилился. С другой стороны, популистские «мобилизаторы» настраивали массы на противостояние латифундистам, корпора­тивному руководству и государственно-бюрократическому конт­ролю. Состоящие в профсоюзах рабочие, крестьяне, студенты, молодежь, женщины, радикальные католики, либеральная ин­теллигенция и обитатели трущоб боролись за расширение уча­стия масс в выборных комитетах, местных ассамблеях и на пред­приятиях, управляемых профессиональными менеджерами. Ос­новной тактикой завоевания власти на местах были забастовки, захват фабрик и земель. На уровне общенационального прави­тельства популистские «мобилизаторы» вели кампанию за рас­ширение государственного инвестирования в социальную сфе­ру — здравоохранение, образование, жилье — за перераспределе­ния доходов, богатств и земель. Для них демократия — политика, дающая власть бедным, — важнее процедурной демократии, за­нимающейся урегулированием разногласий между конкурирую­щими политическими элитами. Это давление снизу, целью кото­рого был переход к всеохватывающей, открытой для участия масс политической системе, усиливало официальную кампанию за со­здание на выборной основе гражданского правительства14.

Взвесив все «за» и «против», южноамериканские военные от­казались от власти. Для их корпоративных интересов граждан­ские группы и существующие политические партии представля­ли угрозу лишь отчасти. При нормализации отношений между Соединенными Штатами и Советским Союзом наметилась тен­денция идеологического объединения южноамериканских пар­тий. Левые партии призывали к вооруженной борьбе, желая по­лучить какую-то часть собственности в частном секторе. Правые партии поддерживали конкурентные выборы и расширение со­циального плюрализма даже для профсоюзов. Если левые орга­низации — партии, профсоюзы, крестьянские федерации — оста­вались политически слабыми, то центристские и консервативные партии имели реальные перспективы победить на президентских выборах. Эти партии защищали интересы элиты путем отказа от программ, предусматривающих перераспределение доходов, бо­гатств и земель. В соответствии с неформальными соглашения­ми, достигнутыми в период перехода к гражданскому правлению, вооруженные силы сохраняли власть над основными политиче­скими стратегиями: оборонной, внутренней безопасностью, фи­нансами, инвестированием и союзами с зарубежными государст­вами. Они продолжали определять правила политической игры и пользоваться правом вето, в частности в процессе формулирова­ния политики. Военные сохранили за собой должности в кабине­те министров, на государственной службе и в таких полугосудар­ственных учреждениях, как общественные корпорации. Они до­бивались от назначенных технократов и избранных президентов получения максимальной военной и финансовой помощи от США и их финансовых институтов, крупных займов от МВФ и международных банков. В условиях действия амнистии граждан­ские лидеры не делали попыток привлечь к суду военных и со­трудников полиции за нарушение прав человека, таких, как пыт­ки, лишение свободы, похищения и убийства политических дис­сидентов15.

По сравнению с военными лидерами Бразилии, Аргентины и Уругвая, чилийский президент Пиночет не собирался отказы­ваться от власти главным образом потому, что опасался слишком высокой цены, которую гражданское правительство заставит за­платить военных и связанные с ними высшие слои общества. В Чили наблюдалась более резкая поляризация на левых и правых: левые профсоюзы, марксистские политические партии (социа­листы, коммунисты) и радикальные католики пользовались большей поддержкой народа, чем в остальных трех южноамери­канских странах. Поддерживаемый этими силами президент гражданского правительства Сальвадор Альенде (1970-1973) проводил политику перераспределения доходов между богатыми и бедными. Пиночет и его союзники из высших слоев общества, которые были против подобных программ, решили предотвра­тить реставрацию любого выборного левого правительства. Сло­жить с себя официальные полномочия президента Пиночет со­гласился только после того, как некоторые предприниматели (водители грузовиков, торговцы), часть военных (офицеры воен­но-морских и военно-воздушных сил) и посол США в Чили Гар­ри Дж. Барнс-младший убедили его в необходимости введения гражданского правления. Потерпев поражение в 1988 г. на пле­бисците, дававшем избирателям право согласиться или нет на следующие восемь лет его правления, Пиночет признал результа­ты президентских и парламентских выборов 1989 г. На этих выбоpax оппозиция выдвинула в президенты кандидата от христиан-ско-демократической партии Патрицио Альвина: ему отдали го­лоса 55% избирателей. Возглавляя до этого сенат, Альбин полу­чил поддержку консерваторов, центристов и демократических социалистов (фракции Нуньеса), пообещав не только сохранять некоторые направления экономической политики, но и разви­вать гражданские свободы, а также развернуть программы помо­щи обездоленным чилийцам.

Несмотря на то, что корпорации крупного бизнеса, входящие в Конфедерацию производства и коммерции и Общество про­мышленного развития, поддерживали правую оппозицию, они скооперировались с избранным гражданским правительством и даже предоставили профсоюзам право заключать коллективные договора на период, пока Альбин будет проводить неолибераль­ную политику. Его программы включали контроль за денежной массой, приватизацию, вывод чилийских товаров на мировой рынок’ умеренные уступки рабочим в плане повышения зарплат, налоговые льготы, дешевые кредиты и субсидии частному бизне­су. Для неолиберальных руководителей корпораций политика, стимулирующая экономический рост, была важнее эгалитарных мер, расширяющих социальные блага. Ослабленные военными репрессиями профсоюзы и раздробленная социалистическая партия согласились отдать приоритет демократизации политиче­ской системы перед социально-экономическим равенством.

Несмотря на выборы президента и парламента, чилийские во­оруженные силы продолжали оказывать большое влияние на гражданских лидеров. Чтобы уменьшить политические издерж­ки, связанные с установлением гражданских институтов, Пино­чет оставался главнокомандующим и назначил своих сторонни­ков главами многочисленных, сильных и независимых прави­тельственных ведомств, включая Верховный суд, Совет нацио­нальной безопасности, Банк Чили, Комиссию по надзору за средствами массовой информации и ряд государственных пред­приятий (по выплавке стали, добыче меди, электричество и транспорт). Его люди занимали важные государственные и су­дейские посты, руководили учебными заведениями. Военным су­дам были даны полномочия привлекать к ответственности граж­дан, обвиняемых в создании угрозы безопасности Чили, наруше­нии внутреннего порядка и оскорблении национальной чести. Армия контролировала тайную полицию. Военные и сотрудники органов безопасности, ответственные за репрессии — пытки, казни, похищения, исчезновения людей, — были амнистирова­ны. Военные продолжали пользоваться экономическими привилегиями: в отличие от зарплат государственных служащих их зар­платы индексировались пропорционально темпам инфляции. Они могли приобретать акции приватизированных государствен­ных предприятий по ценам ниже рыночных; 10% доходов от мед­норудной промышленности получили военные. Так, при офици­альной власти гражданских лиц Чили функционировала как кон­курентная олигархия с явно выраженными бюрократическими авторитарными чертами, а не как плюралистическая демократия с широким участием масс. Эта элитистская согласительная фор­ма снижала потери военных, сопряженные с передачей ими не­которых формальных правительственных полномочий граждан­ским лидерам16.

В Чили, Аргентине, Бразилии и Уругвае демократизация, суще­ствовавшая в конце 80-х — начале 90-х годов, имела поверхност­ный характер. Несмотря на расширение гражданских свобод, со­циальный плюрализм, конкурентные выборы и участие масс в по­литике, над этими политическими системами продолжали доми­нировать элиты. Избранные президенты и законодатели обладали слабым контролем над военными и полицией. Ключевые эконо­мические решения принимались технократами из университетов и частных научно-исследовательских институтов по согласованию со специалистами отечественных предприятий, коммерческих фирм, МВФ, Всемирного банка, Федерального казначейства США и ТНК. Технические навыки играли все более важную роль. Ни политические партии, ни законодательные органы не оказыва­ли заметного влияния на процесс проведения политики. В услови­ях, когда исполнительная и законодательная власти не могли вы­браться из тупика, президент часто использовал чрезвычайные полномочия. При этом профсоюзы и прочие массовые обществен­ные организации либо игнорировались, либо подавлялись.

В начале 90-х годов наиболее готовыми принять согласитель­ную систему оказались не бразильцы, а уругвайцы. Правящие в Бразилии политические институты были слабы. Президент и гу­бернаторы штатов имели широкие личные полномочия, опираю­щиеся на зыбкий организационный фундамент. Раздробленные на конкурирующие группировки политические партии не имели постоянных мест в законодательных органах и не были основой, опираясь на которую политические взгляды президента можно трансформировать в законодательные акты. Демократические правила игры не были институционализированы. За экономиче­скими элитами не стояло сильных партий или представляющих их интересы групп влияния. Землевладельцы, владельцы ранчо, торговый бизнес и финансисты объединились с вооруженными

силами — сильнейшим правительственным институтом Брази­лии. Офицеры армии, полиция и «эскадроны смерти» подавляли оппозицию профсоюзов, католиков, радикальной интеллиген­ции, мелких фермеров, индейцев и городской бедноты.

Согласительная система Уругвая пустила более глубокие ин­ституциональные корни, чем бразильский гражданский режим. Политическая власть была более рассредоточена, чем в Брази­лии, Аргентине и Чили. Все эти четыре страны отличались мощ­ными вооруженными силами, преобладанием президентской власти, недостаточно сильной законодательной властью и раз­дробленными политическими партиями. И все же в Уругвае ле­вые организации — городские союзы и политические партии — имели политическое влияние, особенно в столице страны Мон­тевидео. Профсоюзы организовывали мирные забастовки и вы­нуждали правительство идти на уступки. Все участники полити­ческой жизни — вооруженные силы, политические партии, пред­ставители бизнеса, профсоюзы — вырабатывали взаимовыгод­ные соглашения. И военные, и бывшие партизаны из Движения национального освобождения (Тупамарос) получили амнистию за чинимое ими в прошлом насилие. Четыре основные партии — «Колорадо» на правом фланге, «Бланко» (националисты), «Новое пространство» в центре и «Широкий фронт» слева — получили на выборах 1989 г. места в законодательных органах. В «Широкий фронт» входили вместе с бывшими Тупамарос коммунисты, со­циалисты и католики. Вместе с профсоюзами они выражали эга­литарные политические взгляды городского электората. Полити­ка правящих кругов, групповой плюрализм и широкие возмож­ности для ненасильственного участия в политике — все это гово­рило о появлении в начале 90-х годов согласительной системы17.