§ 10. Территориально-политическая организация государственно-политической системы
Государственно-политическое устройство включает форму территориально-политической организации, которая, в свою очередь, охватывает принципы и механизмы взаимоотношений между центральными и местными органами государственной власти. В реальной жизни эти принципы и механизмы выражаются в унитаризме, федерализме и конфедерализме. Как все эти последние соотносятся с различными типами политических систем и режимов?
Анализ реального положения вещей не дает оснований для установления каких бы то ни было устоявшихся однозначных корреляций между тремя уровнями типологизации. Так, для США и ФРГ, где господствует либерально-демократическая система, характерен федеративный принцип государственного устройства, но такой же принцип был характерен для тоталитарного Советского Союза и Бразилии, когда там господствовала авторитарная система. В то же время унитарное устройство было реализовано в нацистской Германии и фашистской Италии, унитарными являются большинство современных либерально-демократических государств. Либерально-демократическая Швейцария является конфедерацией кантонов, но рабовладельческие штаты, отделившиеся от северных штатов США во время Гражданской войны, также отдали предпочтение конфедеративному устройству государства. Федерализм встречается как в многонациональных странах (Индия, Россия), где имеет место сочетание территориально-политического и территориально-национального принципов, так и в преимущественно однонациональных странах (ФРГ) с их территориально-политическим принципом государственного устройства. Столь же неоднозначно соотношение первого и второго уровней типологизации с монархией, президентской и парламентской республиками и т.д. Унитарное государство, независимо от того, централизованное оно или децентрализованное, демократическое или авторитарное, характеризуется господством единой системы органов власти и правосудия, руководствующихся едиными правовыми и конституционными нормами. Здесь все управленческие образования сверху донизу подчинены правительству и являются административными подразделениями. Руководители местных органов власти, хотя и избираются на выборах, их прерогативы существенно ограничены, их деятельность контролируется центральным правительством. Разумеется, масштабы централизации и такого контроля варьируются в разных странах.
Но вместе с тем необходимо отметить, что унитарное устройство не обязательно предполагает жесткую административную централизацию. Такая централизация, как правило, характерна для авторитарных и тоталитарных государств независимо от их территориально-государственного устройства. Например, хотя СССР формально считался федеративным государством, на деле для него были характерны жесткий унитаризм, централизация и регламентация (об этом более подробно см. ниже). В современных высокоразвитых индустриальных обществах централизация, сыгравшая положительную роль на определенном этапе исторического развития (например, в периоды образования национальных государств, индустриализации, восстановления народного хозяйства после первой и второй мировой войн и т.д.), утрачивает характерные для нее преимущества.
В последние десятилетия в большинстве унитарных государств, таких как Италия, Франция, Великобритания и др., наметились все более четко проявляющиеся тенденции к децентрализации, передаче местным органам растущего круга властных прерогатив и функций. Например, в Италии имеются различия между областями с обычным статусом и теми, которые сохраняют особый статус на основе специфических культурных, этнических или исторических особенностей. Это Сицилия, Сардиния, Балле д'Аоста, Трентино-Альто Адидже. Все более растущей самостоятельности в решении местных проблем добиваются Шотландия, Уэльс и др. области Великобритании. Это дает им возможность оперативно реагировать на изменяющиеся условия жизни на местах, гибко и эффективно руководить социальными и политическими интересами. Но при этом в силе остается основополагающий принцип, по которому всю конституционную структуру сверху донизу определяют центральные органы государства. Децентрализованные образования не вправе произвести какие бы то ни было изменения по собственному усмотрению без согласия на то центральных властей.
Во многих странах современного мира утвердилась федеративная модель государственно-территориального устройства. К их числу относятся Австралия, Австрия, Аргентина, Бразилия, Индия, Канада, Малайзия, Мексика, Нигерия, США, ФРГ. Федеративный путь государственного обустройства избрала и новая Россия.
Хотя те или иные элементы федерализма существовали еще в условиях античной Греции, в современном смысле он связан с возникновением буржуазного общества и .капиталистического государства. Одной из первых федераций была Нидерландская республика соединенных провинций, основанная в 1579 г. по Утрехтской унии. В силу ряда причин она вскоре потерпела неудачу. Наиболее старой из всех существующих федераций являются США, основанные конституцией 1787 г. Зачинателем теории федерализма считается Йоханнес Альтузиус (1562-1638 гг.), который разработал так называемую федеральную теорию народного суверенитета. Согласно этой теории государство характеризовалось как союз общностей, иерархически возвышающийся над меньшими по размерам общностями или союзами, связанными между собой прямо или косвенно особым соглашением. Большую популярность идеи федерализма получили во второй половине XIX в. и в XX в., когда интенсифицировались процессы образования современных национальных государств. Прудоном даже предсказывалось, что "XX век откроет эру федераций".
Федерация представляет собой союзное государство, состоящее из множества (как в случае с Россией и США) или нескольких (Канада) государственных образований, обладающих определенной степенью самостоятельности в тех или иных сферах общественной жизни. Федеративное устройство призвано обеспечить хозяйственное и политическое единство страны с большой территорией и разобщенными районами. Оно успешно сочетает в себе преимущества государственного единства и централизованной власти со сбалансированной самостоятельностью членов. Так называемая "общая воля", служащая в качестве некой невидимой оси государства, вырабатывается как бы из двойного источника - волеизъявления всех ее граждан, с одной стороны, и государств-членов - с другой.
Федеративное устройство государства существенным образом отражается на структуре высшего законодательного органа, который состоит из двух в принципе равноправных палат, например сенат и палата представителей конгресса США, представляющие соответственно территории и население определенных округов. В случае же существования двух палат в законодательном собрании унитарного государства они не пользуются равноправными полномочиями, как это имеет место в английском парламенте, где палата общин обладает реальными полномочиями, а палата лордов является во многом декоративным органом.
Проблема федеративного устройства остается одной из дискуссионных. Американский политолог Д. Элазар видит причины спора в следующем: 1) федерализм относится одновременно и к структуре, и к функционированию государственной власти; 2) обеспечивает синтез единства и разнообразия; 3) выступает одновременно как политическое и социальное явление; 4) предусматривает определенные цели и средства их достижения; 5) причем эти цели могут быть по своему характеру ограниченными и глобальными; 6) существует несколько моделей политической организации федералистского характера.
Споры о государственном суверенитете в связи с федерацией развернулись еще в XIX в. между сторонниками трех конфликтующих позиций. Так, Г. Еллинек, П. Лабанд, В. Уиллоуби считали, что суверенитетом обладает лишь федеративное государство в целом. Диаметрально противоположную точку зрения высказывали М. Зейдель и Дж. Кэлхун, по мнению которых суверенитет принадлежит составным частям федерации, которые обладают правом свободного выхода из нее. Компромиссный подход выдвинули А. де Токвиль, Г. Вайу и др., утверждавшие, что суверенитет делится между федерацией и субъектами федерации в соответствии с закрепленной в конституции долей разделения властных полномочий по вертикали.
Эти споры и дискуссии не затихают и в наши дни. Они получили новый мощный стимул в результате развала коммунистических систем в Восточной Европе и СССР, образования новой российской государственности на принципах федерализма. В нашей литературе по данному вопросу высказываются две полярно противоположные, по сути дела исключающие друг друга, точки зрения. Первая представлена Р.А. Мюллерсоном. По его мнению, в федеративном государстве субъекты федерации не могут обладать суверенитетом, поскольку не может быть государства в государстве, суверенитета в суверенитете. "Если же государство входит в состав другого государства, - писал он, - то потеря, а не просто ограничение суверенитета, неизбежна. Суверенитет - не просто независимость государства, которая всегда относительна. Суверенитет предполагает их неподчиненность друг другу. Поэтому субъекты федерации, даже обладающие широкими полномочиями, не являются суверенными образованиями".
Вторую точку зрения отстаивает Л.М. Карапетян. По его мнению, федеративное государство, будучи союзом ряда государств, не предусматривает установления подчиненности между ними. Не теряя своего суверенитета, каждый субъект федерации сохраняет политико-правовое качество суверенной государственности, хотя его суверенитет и ограничивается рамками переданных федеративным органам компетенции. В то же время суверенитет федерации также ограничен компетенциями ее субъектов.
Эти споры и дискуссии убедительно показывают всю сложность соотнесения принципа государственного суверенитета с принципами федерализма. Л. Дюги не без оснований подчеркивал, что с точки зрения понятия суверенитета "нельзя создать юридически удовлетворительную конструкцию федерального государства". И действительно, федерация предполагает государственность на двух уровнях.
В принципе федерация, как единое неделимое государство, немыслима без его безусловного суверенитета на всей занимаемой им территории. Вместе с тем федерация - это объединение государств или государственных образований. Поскольку о государстве можно говорить тогда и только тогда, когда оно обладает той или иной долей суверенитета, то можно сказать, что федерация делит суверенитет со своими субъектами. Но здесь возникает вопрос о качестве и объеме суверенитета на двух государственно-властных уровнях. Иначе говоря, речь идет о делимости суверенитета между федеральным уровнем и субъектами федерации. Здесь два источника и уровня власти: центральное или федеральное правительство и правительства отдельных штатов (как в США) или земель (как в ФРГ). Последние часть своих властных полномочий делегируют федеральному правительству. В принципе в ведение последнего передаются основополагающие для любого государства проблемы обороны, внешней политики, денежного обращения и финансового регулирования, политика в области труда и трудовых отношений, социальной защиты населения и т.д. Полномочия по всем вопросам, не переданные федеральному правительству, остаются за субъектами федерации. При разграничении прерогатив и компетенции между двумя уровнями обеспечиваются верховенство федеральной конституции и законов, соответствие им конституций и законов субъектов федерации.
При всем том одним из важнейших принципов федерализма является автономность, самоуправляемость всех субъектов федерации. Субъекты федерации, а именно земли в Австрии и Германии, штаты в США, провинции в Канаде, имеют право принимать собственные конституции и законы, обладают значительной степенью самостоятельности в решении достаточно широкого круга проблем. Они регулируют свои отношения с центральным правительством на договорной основе при соблюдении равноправия всех субъектов федерации. Проблемы, как правило, решаются на том уровне, на котором они возникают. Иначе говоря, власть осуществляется множеством правительственных органов, каждый из которых обладает своими властными прерогативами и компетенциями. Имеет место определенное разделение властей по вертикали, призванное сдерживать и уравновесить влияние различных органов управления. Федерализм подразумевает многообразие реализации властных функций в рамках упорядоченной структуры связей. Здесь мы имеем не слияние, а единство в многообразии.
В федеративном государстве существование двух палат позволяет сочетать представительство населения страны в целом с территориальным представительством от земель, штатов или иных административно-территориальных образований. Две палаты отличаются друг от друга по своим функциям, властным прерогативам, а во многих случаях и по способу избрания их депутатов. Если нижние палаты, как правило, формируются посредством прямых выборов, то верхние палаты в разных странах комплектуются по-разному. Например, палата лордов составляется из наследственных пэров, которые не вправе передавать свой титул по наследству, а также высших иерархов англиканской церкви. Верхняя палата конгресса США - сенат -состоит из 100 сенаторов, избираемых по два от всех 50 штатов независимо от численности населения.«В ФРГ депутаты верхней палаты в лице бундестага назначаются правительствами земель.
Различаются конституционно-договорные и конституционные федерации. В первом случае федерация - это объединение государств, которые на основе договора делегировали ряд своих прав и прерогатив общему для всех них центральному правительству. При этом каждый член федерации сохраняет за собой суверенитет в принадлежащей ему юрисдикции. Центральное правительство не может внести какие-либо изменения в конституционный договор, а каждый член федерации может при желании расторгнуть этот договор. В конституционной федерации не предусмотрено право какого-либо из ее субъектов на выход из нее. В истории было несколько случаев мирного разделения федерации: в 1965 г. из состава федеративного государства Малайзия, образованного в 1963 г., вышел один из штатов - Сингапур, определившийся как самостоятельное суверенное государство. В 1992 г. Чехословацкая федерация распалась на два самостоятельных государства - Чехию и Словакию. Попытки же силового решения проблем выхода из федерации, как правило, чреваты непредсказуемыми кровавыми последствиями. Это воочию продемонстрировали события и перипетии, связанные с выходом из состава США 11 южных штатов в начале 60-х гг. XIX в., развалом СССР и Югославии в наши дни.
Исторический опыт, особенно нашей страны, Югославии и Чехословакии, показал бесперспективность попыток разрешения национального вопроса в рамках федерации путем ее национально-политической организации. С этой точки зрения для нас несомненный интерес представляет то, что перед такими классически федеративными государствами, как СЫА и Германия, продемонстрировавшими свою жизнеспособность, не стояла проблема решения национального вопроса. В них политико-территориальное деление не привязано к национально-территориальному делению, а определение национальности связано с гражданством страны.
Конфедерация представляет собой внутренне противоречивую форму политической организации. Для нее прежде всего характерны юрисдикционные споры, немыслимые для федеративного и унитарного государства. Здесь каждое входящее в конфедерацию государственное образование почти в полном объеме сохраняет свои конституционные прерогативы и власть. Поэтому центральное правительство зависит от правительств отдельных государственных образований, его полномочия для выполнения тех или иных проблем определяются этими правительствами. Поскольку слабое центральное правительство получает средства за счет более или менее добровольных взносов от нижестоящих правительств, гражданин испытывает на себе влияние центрального правительства лишь косвенно и отдаленно. В целом можно утверждать, что федерация предполагает наличие центра, который вправе принимать властные решения, затрагивающие всех субъектов федерации. Конфедерация же, будучи союзом независимых государств, таким центром не располагает.
В качестве примеров конфедерации можно привести США со времени завоевания независимости в 1776г. до принятия конституции континентальным конгрессом в 1787 г. (точнее, до ее введения в действие в 1789 г.), Германский союз в 1815-1867 гг. Здесь особняком стоит Швейцария. Швейцарская конфедерация возникла в 1291 г. как союз трех кантонов (Швиц, Ури, Унтервальден) для защиты от Габсбургов. По-видимому, ее можно относить к конфедерации только до середины XIX в. С тех пор в ней все более отчетливо преобладала тенденция к дрейфу в сторону федерализма. Как показал исторический опыт, конфедерация является одной из самых нежизнеспособных форм государственного устройства. Прав один из основателей Общего рынка Ж. Моне, который говорил, что существуют два типа конфедераций: те, которые трансформируются в федерации, и те, которые терпят неудачу. США, которые из слабо структурированной конфедерации превратились в мощное федеральное государство, и Швейцария, которая, формально сохранив название конфедерации, на деле приобрела качества федерации, подтверждают обоснованность этого тезиса. Это необходимо учесть при анализе перспектив развития новой государственности в России, перед которой стоит проблема федерализации по сути своей централизованного унитарного государства.
В данной главе я проанализировал лишь самые, на мой взгляд, ключевые аспекты мира политического. Очевидно, что каждый из этих аспектов имеет множество измерений, граней и особенностей. Каждый из них требует собственного подхода, и, разумеется, все их во всей полноте невозможно изложить в одной работе. При всем том вышеизложенного вполне достаточно, чтобы иметь представление о содержании и сущностных характеристиках мира политического. В последующих главах конкретизируются наиболее важные из этих характеристик.
ВОПРОСЫ К ГЛАВЕ
1. Какое содержание вкладывается в понятие политического?
2. Дайте общую характеристику мира политического.
3. Место государства и власти в мире политического.
4. Сущностные характеристики государства.
5. Каковы сущностные характеристики власти?
6. Чем государство отличается от всех остальных сообществ людей?
7. Как соотносятся между собой нация и государство?
8. Какое значение для государства имеют суверенитет и закон?
9. Объясните, что вы понимаете под монополией на легитимное насилие.
10. Что такое политическая система?
11. Назовите основные типы политических систем. Чем они отличаются друг от друга?
12. Назовите основные типы политических режимов. Чем отличаются они друг от друга?
13. Что такое федерация, конфедерация и унитарное государство?
ЛИТЕРАТУРА
Алмонд Г., Верба С. Гражданская культура и стабильность демократии//По-литические исследования. -1992. - № 4;
Вебер М. Избранные произведения. - М., 1990;
Власть: очерки современной политической философии Запада. — М., 1989;
Гегель. Философия права. - М., 1990;
Гелнер Э. Пришествие национализма. Мифы нации и класса//Путь. - 1992. — № 1;
26 основных понятий политического анализа //Политические исследования. -1993. -№ 1;
Дюги Л. Конституционное право;
Общая теория государства. — М., 1908;
Изензее И. Государство//Вестник Московского университета. Серия 12. - Социально-политические исследования. -1992. - № 6;
Мишель А. Идея государства. - М., 1909;
Национальное государство: теория, история, политическая практика //Политические исследования. -1992. - № 5-6;
Моммен А. Федерализм и национальное государство (к истории вопроса)//Политические исследования. —1992. - № 4;
Фридмен Л. Американская правовая культура и федерализм/Дам же;
ШмиттК. Понятие политического//Вопросы социологии. -1992. -№ 1.
