Зовнішня політика України: навчальний посібник

Встановлення радянської влади та її зміцнення на території України ставили перед провідними державами нові завдання. Для більшості з них було дивним таке активне поширення більшовизму, котрий захопив чималі території, контролював значні сировинні ресурси. Цс зумовило нові умови співпраці на постросійському просторі. Хоча ставлення провідних держав до нової влади України та Росії було доволі суперечливим, умови, що випикли, вимагали зміни політики цих держав. За зміну тактики щодо Росії виступали тодішні провідні діячі світу — прем'єр-міністр Великої Британії Д. Ллойд-Джордж, президент США В. Вільсон, прем'єр-міністр Чехословаччини Е. Бенеш та ін. Вони закликали провадити інтервенцію проти Росії у формі економічної реконструкції, насамперед, відновлення торгівлі, що могла стати однією з форм боротьби проти більшовиків за умов нової економічної політики, яка більшістю сприймалася як певний поступ Росії до капіталізму.

Радянська ж Росія, вдаючи демократичний вид організації співробітництва з радянськими республіками, контролювала всі сфери життя національних радянських республік, незважаючи на їх формальний незалежний міжнародно-правовий статус на початку 20-х років XX ст. Однак контроль зовнішньополітичної діяльності радянських республік був відносним через те, що офіційна Москва не могла повністю контролювати зарубіжні країни. Доводилося сподіватися на те, що керівники національних республік, будучи більшовиками за партійною приналежністю, дотримуватимуться курсу, визначеного в центрі. І хоча центральне керівництво майже не сумнівалося в лояльності периферійних органів власної партії, однак зовнішньополітична активність національних республік усе-таки в перспективі загрожувала перетворенням формальної незалежності на реальпу. Цього не бажало ні партійне керівництво, ні особисто В. Ленін, оскільки його позиція стосовно України практично нічим не відрізнялась від прагнень російського царського уряду чи інших небільшовицьких реконструктивних сил. Більше того, його концепція не передбачала існування Радянської Росії без України.

На такому тлі міжнародна діяльність уряду УСРР видавалася незрозумілою. Науковці пояснюють цей феномен особистістю X. Раковеького, котрий мав уроджений дипломатичний талант. Однак спроби українців реалізувати своє право на контакти зі зовнішнім світом постійно наштовхувалися на перепони у центральних партійних і радянських органах.

Юридичне право на міжнародні відносини з'явилося в українського радянського уряду лише після підписання 28 грудня 1920 р. союзного договору між УСРР і РСФРР із взаємним визначенням суверенітету та незалежності сторін. А вже 31 грудня 1920 р. в Москві було підписано першу угоду про мирне співробітництво між УСРР і демократичною Грузією. Таким чином було започатковано творення міжреспубліканського співробітництва. 12 січня 1921 р. була призначена дипломатична місія УСРР при Раднаркомі РСФРР. Очолив її Ю. Коцюбинський. Разом із спеціальним послом українського більшовицького радянського центру Ф. Коном він провів у Москві переговори з литовським урядом. 1 лютого 1921 р. представники України Ф. Кон і Ю. Коцюбинський підписали з Литвою перший мирний договір.

На радянсько-польських переговорах про припинення стану війни та вищезгадуваного укладення мирного договору у Ризі об'єднану радянську делегацію України представляли Е. Квірінг і О. Шумський як рядові члени делегації. Мирний договір, як уже зазначалося, сторони уклали 18 березня 1921 р. Ратифі- ' кація здійснена у ЗО-денний термін.

Перебуваючи у Ризі, Е. Квірінг підготував записку "Про дипломатичні представництва УСРР", яку 14 січня 1921 р. розіслав у МЗС УСРР, МЗС РРФСР, ЦК РКП(б) та ЦК КП(б)У. Перелік адресатів говорив про українськість зовнішньої політики радянського уряду України.

Е. Квірінг у записці відзначив, що Україна перебуває напередодні встановлення дипломатичних, консульських та інших відносин із Польщею та країнами Балтії, а в більш віддаленому майбутньому — з Великою Британією, Францією, Німеччиною, СІТТА та Італією. Він підкреслив, що у міжнародній політиці найближчими роками Україна матиме важливе самостійне значення, однак додав таке зауваження: "Я не стану говорити зараз про те, правильна чи неправильна наша політика прокламування перед зовнішнім світом самостійності УСРР. Та оскільки це так і оскільки Україна посідає в політиці великих держав самостійне місце, ми не можемо відмовлятися від самостійних посольств УСРР у великих державах, тому що передача повноважень УСРР російським послам становила б для цих держав показник фіктивності всіх розмов про суверенну Україну, давала б сильну зброю всім нашим ворогам". Уже 2 лютого 1921 р. записка Е. Квірінга була поставлена на обговорення політбюро ЦК КП(б)У. Було вирішено визнати потрібною організацію представництв іноземних держав в Україні.

У 1921 р. Наркомат закордонних справ УСРР активно встановлював дипломатичні зв'язки із зарубіжними країнами. Наприклад, у квітні в Берліні було підписано протокол між УСРР та Німеччиною про обмін військовополоненими та інтернованими громадянами. У листопаді 1922 р. за час розвитку рапаллських угод між Україною та Німеччиною було укладено Угоду про поглиблення співробітництва. Радянський уряд прагнув провадити наступальну зовнішню політику, часто за допомогою Комінтерну. Курс на експорт революції не спрацював. Спроба підняти у Німеччині пролетарську революцію за допомогою місцевих комуністів улітку 1923 р. спричинила незначне повстання у Гамбурзі, яке було придушене за два дні. Однак соціал-демократичний уряд Німеччини, прагнучи втримати баланс та забезпечити себе від тиску Великої Британії й Франції, продовжував курс "Рапалло".

У серпні 1921 р. Україна уклала мирний договір із Литвою, а в листопаді -гт з Естонією. На початку 1922 р. Україна уклала договір із Туреччиною, який за змістом повторював росій- сько-турецький договір, підписаний раніше.

У налагодженні торгівлі були зацікавлені багато країн. Адже більшість із них, виснажена під час світової війни, переживала тяжку економічну кризу. Тому, попри всі ідеологічні незгоди, вони бажали відновити бодай довоєнні торговельні зносини. Першою на такий крок пішла Англія в березні 1921 р., що було розцінено у світі як визнання уряду Росії де-факто. Через два місяці на такий шлях стала Німеччина. Не хотіли відставати в цьому й Австрія, Італія, Норвегія, Чехословаччи- на та інші держави, з якими велися переговори про відновлення торговельних відносин.

Дипломатичні зв'язки Україна використовувала, насамперед, для налагодження економічного співробітництва. Було створено Наркомат зовнішньої торгівлі, експортний фонд у сумі 60 млн рублів золотом. До сфери впливу НКЗТ відійшли Польща, Чехословаччина, Румунія, балканські країни, Туреччина. До кінця 1921 р. торговельні представництва та місії УСРР працювали у Берліні, Гамбурзі, Варшаві, Данцигу, Здолбунові, Празі, Відні, Ризі, Римі, Константинополі.

Досить успішно, поряд з політичними контактами, економічна співпраця складалася між Україною та Німеччиною. Наприклад, у Берліні при російському торгпредстві існував особливий український відділ, який налічував 33 штатних співробітника і був найбільшим представництвом України за кордоном.

Функціонування цього представництва було досить успішним. Так, на початку 1922 р. активно велися переговори про експорт з України шкірсировини та імпорт взуття між представниками торгпредства та великою фірмою "Шнідер і Фогель- занг", що об'єднувала навколо себе 20 шкіряних і 10 взуттєвих заводів у прирейнському регіоні. Успіхом стало укладення угоди між акціонерним товариством машинобудівного заводу "Аусбург-Нюрнборг" та київським губвиконкомом про надання пільгового кредиту.

Про широкомасштабні торгово-економічні зв'язки України та Німеччини свідчить те, що лише за період від 1 квітня до 1 вересня 1922 р. на базові склади в Берліні та Данцигу з України було вивезено різноманітних товарів на суму 2,5 млн крб. За статистичними даними, в останньому кварталі 1922 р. Німеччина посідала перше місце в українському експорті товарів як за обсягом, так і за вартістю. Основними товарами українського експорту до Німеччини були залізо і марганцева руда, зерно, продукти тваринництва, прядиво, текстиль тощо. Зазначимо, що ці відносини не розвивались в односторонньому напрямку. Лише з квітня по грудень 1922 р. з Німеччини до України було завезено товарів на загальну суму понад 800 тис. крб золотом.

Безперечно, укладенням господарського та військового союзу з Росією й іншими радянськими республіками та приєднанням до рапалських домовленостей між Росією та Німеччиною український уряд усе більше приєднувався до зовнішньополітичної діяльності радянської Росії.

Україна в 1921—1923 рр. мала 9 торговельних представництв у європейських державах. Основним експортним товаром було вугілля та сільськогосподарська продукція. Не припиняючи відносин із європейськими державами, Україна робила спроби поновити та поглибити зовнішньоекономічні відносини з країнами Близького Сходу та Азії.

Менш активно встановлювалися дипломатичні зв'язки УСРР із країнами Азії та Близького Сходу. На початку 20-х років XX ст. торговельні шляхи були майже блокованими — порти зруйновані, транспортне сполучення розладнане. Водночас не існувало об'єктивних ресурсів, необхідних для експортно-імпортних операцій. Проте, незважаючи на такі умови, торговельні контакти зі Сходом підтримувалися. Це пояснюється традиційністю таких контактів у попередні періоди економічного розвитку півдня України. Визнаним центром торговельних операцій та найбільшим портом залишалася Одеса, котру по праву називали воротами до близькосхідних ринків. У перші післявоєнні роки східні купці продовжували підтримувати Одесу з метою збуту товарів на південноукраїнському ринку. Це можна пояснити хіба що інертним зацікавленням у збуті товарів в Україні. У цей період така торгівля була епізодичною, здебільшого, з ініціативи східних купців. Інтенсифікація торговельної діяльності гальмувалася суто практичними проблемами. Відомі проведення реквізиції товарів та затримки у виплаті за доставлену продукцію. Неврегульованість правових норм, неузгодженість їх із міжнародним торговельним правом, не- і розробленість валютних питань за відсутності науково обґрунтованої концепції розвитку зовнішньої торгівлі та відсутність фахівців в організаційних структурах зовнішторгу давало всі підстави офіційній пресі робити висновок про те, що наприкінці 1921р. зовнішня торгівля в Україні була нереальним фактом, а сакраментальною формулою, необхідною для уточнення господарських розрахунків, певною мірою лише програмним пунктом господарського будівництва.

На початку 1922 р. було затверджено нову структуру зовнішньої торгівлі України — Управління Уповноваженого Народного Комісара зовнішньої торгівлі при РНК УСРР, Всеукраїнська торговельна контора з експорту та імпорту — Укрзовніш- торг із їх місцевими (обласними та районними) управліннями.

Водночас було визначено опорні пункти зі здійснення зовнішньоекономічної діяльності України, а саме:

Одесу було визнано єдиним центром для налагодження зовнішньоекономічних відносин із ринками Середземномор'я, Близького Сходу і Америки;

важливе місце належало константинопольському торгпредству; сфери його діяльності: Греція, Єгипет, Болгарія і Туреччина.

Одним із важливих напрямів зовнішньоекономічної діяльності українського радянського уряду була концесійна політика. Проведення її базувалося на основі декрету про концесії, прийнятого 6 листопада 1921 р., однак лише перехід до непу поставив питання концесії на реальний ґрунт. Важливим економічним підґрунтям для нього стало й відновлення торгово- грошових відносин. Це прискорило і полегшило виконання концесійного договору.

Для розроблення всіх питань, пов'язаних із залученням іноземного капіталу у промисловість та сільське господарство, в лютому 1922 р. при Укрдержплані було створено Копцесійну комісію. Вона стала основою створеного комітету у справах концесії і акціонерних товариств. Цей орган, очолюваний В. Ксандровим, функціонував при Українській економічній Раді (УЕР). У січні 1922 р. РНК України визнала доцільним ведення спільної з урядом Росії концесійної політики. Однак Україна наполягала на необхідності залучення представників уряду УСРР до переговорів про надання концесій на території України. Незважаючи на законодавче регулювання взаємовідносин між Росією і Україною, інтереси останньої щодо концесії часто ігнорували, що призвело до протесту навіть серед українських партійних і державних діячів (зокрема, X. Раковського).

Активізація концесійної діяльності була вигідною як для України, так і для держав Заходу. Для України концесії означали ввезення капіталів не лише у грошовому (фінансовому) вираженні, а й впровадження новітніх на той час технологій. Концесіонерів Україна цікавила з огляду потенційного розвитку ринку, який був малонасиченим. Закордонних інвесторів приваблювали значні запаси сировини та продовольства, котрі в достатній кількості мала Україна, незважаючи на післявоєнну розруху.

Для поліпшення інформаційного забезпечення концесійної політики при торговельних представництвах у Берліні, Парижі, Римі, Стокгольмі, Токіо були створені концесійні комісії для визначення фінансового стану фірм-засновників концесії. Отже, найбільше іноземні інвестори цікавилися металообробною, гірничодобувною, легкою і харчовою промисловостями. Найбільше заявок надійшло від Німеччини, для якої зацікавлення Україною було традиційним. Далі йшли Велика Британія, США, Франція та інші країни. Багато фірм домагались отримання концесій на копальні та металургійні підприємства Донецько-Криворізького басейну. Найвагомішими серед них були німецькі фірми "Міллер і Гінель" та "Равок і Грюнфельд".

Чимало заявок на концесії не були задоволені. За певними даними, з усіх заявлених концесій було надано лише 7,5 %.

Іншою формою залучення іноземного капіталу в економіку України стало створення змішаних товариств. Лише 1922 р. на розгляд українського уряду надійшло 72 пропозиції, зокрема від Німеччини — 35, Англії — 9, Австрії — 3, Швейцарії — 3. Однак, здебільшого, заявки на створення таких товариств не задовольняли, і згодом переговори з цих питань припинились.

Загалом, як концесійна політика на Україні, так і створення змішаних товариств із залученням іноземного капіталу, в той час не набули поширення. Це пояснюється, насамперед, відсутністю досконалої законодавчої бази, яка б гарантувала безпеку іноземним концесіонерам і їх капіталу. Водночас, український уряд із стратегічних міркувань намагався не допустити надання концесій на стратегічно важливі об'єкти. До цього долучались затримки у розгляді та впровадженні проектів завдяки радянській бюрократичній системі. Внаслідок низки як об'єктивних, так і суб'єктивних причин іноземні інвестиції в економіці України не були поширеними. Інтенсивні заходи, спрямовані на структурну реорганізацію зовнішньоекономічної та зовнішньоторговельної діяльності України, відкрили перед нею широкі перспективи, незважаючи навіть на суб'єктивні фактори та ідеологічну спрямованість. Однак суцільна централізація всіх сфер життя, в тому числі й зовнішньоекономічної сфери, призвела до неможливості врахування зовнішньоекономічних інтересів України, а отже, до їх повноцінного впровадження в життя.

Якщо в 1920—1921 рр. розвиток зовнішньої торгівлі України стримувала фактична відсутність розгалуженої структури управління у сфері зовнішньої торгівлі, то в 1922—1924 рр., як не парадоксально, перешкодою стала ця розгалужена система органів управління зовнішньоекономічною діяльністю з надмірною централізацією практичної діяльності, до якої належала будь-яка самостійність не лише складової частини так званої радянської федерації.

Не маючи змоги здійснювати власну політику за кордоном, керівники УСРР прагнули активізувати дозволену їм міжнародну роботу на етнічних землях за межами СРСР. На українських етнічних землях за межами УСРР намагалися діяти та впливати через функціонуючі там комуністичні організації, насамперед, через КПЗУ, котру намагались репресіями та провокаціями підпорядковувати волі Москви. Проте керівництво УСРР прагнуло діяти на західноукраїнських землях не лише через комуністичні організації. Спершу Москва підтримувала контакти, даючи дозвіл на використання певних валютних сум. Наприклад, у проекті кошторису, підготованому О. Шліхтером для розгляду на політбюро ЦК КЩб) у січні 1927р., витрати на такі цілі передбачалися на суму 373 тис. крб. Доцільність витрат у листі до Й. Сталіна обґрунтовували так: "Ми повинні завоювати на свою користь симпатії більшості українського населення шляхом негласної підтримки з боку УСРР українського національно-визвольного руху. Необхідно також забезпечити паш вплив через симпатизуючі нам місцеві організації в культурно-просвітницьких та економічних українських організаціях у Польщі. Окрім того, необхідна відповідна робота в інших українських землях — у Чехословаччині і Румунії, а також серед численної ще української еміграції". Щороку найбільшими споживачами коштів із таємного фонду були Львів і Варшава. Фінансувалися різноманітні культурно-просвітницькі, економічні та політичні організації: Сельроб, УН- ДО, приватні українські школи й просвіти, кооперативні спілки та видавпицтва, літературне об'єднання "Вікна", журнали "Культура", "Праця", "Нові шляхи", газети "Рада", "Сила", "Світло", Національний етнографічний музей у Львові, Наукове товариство імені Т. Шевченка. Однак наприкінці 20-х років XX ст. будь-яка матеріальна підтримка роботи на українських етнічних землях за межами УСРР була припинена.

Отже, за період 20-х років XX ст. Україна пройшла складний шлях розвитку своєї державності, натрапивши на низку труднощів і невдач на міжнародній арені. Досягнувши формального визнання її суверенітету іншими державами світу, вона була під впливом радянської Росії, що після утворення СРСР призвело до часткової, а згодом повної втрати суверенітету як у зовнішньополітичній, так і в зовнішньоекономічній сферах міжнародного життя. На міжнародну арену вийшов український радянський уряд. Уряд Української Народної Республіки в екзилі втратив своє значення державної інституції, залишившись лише репрезентацією політичних поглядів української еміграції. У 1923 р. припинив своє існування уряд Західноукраїнської Республіки.