§ 3. ОСОБЕННОСТИ ПОЛИТИЧЕСКИХ ТРАНСФОРМАЦИЙ В КОНТЕКСТЕ СТАБИЛЬНОЙ ДИНАМИКИ И УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ
Соотношение устойчивости и изменчивости в развитых странах
'Новый институционализм' о механизме политических преобразований
Концепция 'устойчивого развития'
Разрушение демократических режимов
Соотношение устойчивости и изменчивости в развитых странах
Чем же отличаются государства, способные сохранять стабильность и преодолевать кризисные тенденции посредством инноваций и реформ, от стран, переживающих перманентные и системные кризисы, приводящие к путчам и переворотам, восстаниям и гражданским войнам? Существует целый ряд политических, социально-экономических и социокультурных факторов, обусловливающих эти различия. К примеру, к ним относится роль традиций и обычаев поиска консенсуса и нахождения компромиссов, или же применения силы при возникновении разногласии между конкурирующими акторами.
В то же время в современной политологической литературе значительное место в объяснении успехов западных демократий занимают именно институциональные механизмы поддержания устойчивости и стабильности. При этом надо иметь в виду, что политическая стабильность может быть воспроизведена не только в демократических, но порой и в тоталитарных странах. За более чем семь десятилетий существования СССР политический режим Периодически эволюционировал в направлении некоторой либерализации (от Сталина к Хрущеву, от Брежнева к Горбачеву), обеспечивая в известные моменты достаточно высокий уровень институциональной стабильности (воспроизводства институтами государства, КПСС, ВЛКСМ, ВЦСПС известного набора социальных функций).
На это обратил внимание американский политолог С. Хантингтон, который еще в конце 60-х гг. различал политические системы не по традиционным видам политических режимов, а по уровню стабильности, организационной 'силе', степени устойчивости институтов, регулирующих политическую динамику. Анализируя именно условия эффективного поддержания политического порядка при осуществлении быстрых социальных изменений, он замечает следующее: 'Различия между демократией и диктатурой меньше, чем различия между теми странами, в которых существует консенсус, единство, законность, организация, эффективность, стабильность, и теми странами, в политике которых отсутствуют эти черты. И коммунистические тоталитарные государства, и западные либеральные государства относятся скорее к категории сильных, чем слабых политических систем. Соединенные Штаты, Великобритания и Советский Союз имеют различные формы управления, но во всех трех системах правительство действительно управляет. Эти правительства пользуются лояльностью своих граждан и поэтому распоряжаются налоговыми средствами, могут использовать людские ресурсы, вводить новшества и осуществлять политику'20. Именно в этом стабильная политическая динамика в 'первом' и 'втором' мирах (на конец 60-х гг.) отличалась, по мнению С. Хантингтона, от неустойчивого и рваного ритма политических изменений в большинстве развивающихся государств Азии, Африки и Латинской Америки.
Конечно, распад СССР и трансформация бывших коммунистических стран заметно скорректировали выводы об уровне их стабильности, но, пожалуй, для конкретного периода послевоенного политического развития они имели известные основания. В то же время, как отмечает X. Арендт, временная стабилизация в тоталитарных режимах достигается путем идейного принуждения и политического насилия, а в целом стабильность тоталитарного правления противоречит его социальной природе21. Внешняя стабильность и 'единство партии и народа' в период 'великого террора' в СССР в конце 30-х гг., например, покоились на постоянной борьбе с 'объективными классовыми врагами' внутри и вне страны. Позднее на рубеже 1970 -80-х гг. в нашей стране развилась иная форма 'стабильности' - так называемый политический и экономический 'застой', подготовивший катастрофический распад СССР в начале 1990-х гг.
'Новый институционализм' о механизме политических преобразований
Устойчивый экономический рост и относительную результативность ряда политических преобразований в развитых и демократических странах Запада политологи объясняют с различными причинами в зависимости от позиций исследователя. Представители довольно влиятельного в современной социальной науке 'нового' институционализма объясняют успехи западных демократических государств прежде всего наличием эффективных политических институтов, адекватно воспроизводящих свои базовые функции и гибко адаптирующихся к меняющимся социальным обстоятельствам.
Американский ученый Д. Норт, определяя институты как систему формальных правил, неформальных норм и их реализующих механизмов общения людей, ставит вопрос о причинах выбора различных направлений институциональных изменений, начиная с XVI века, со стороны двух ведущих для того времени держав - Испании и Англии. Вначале наблюдается сходство социальных проблем и политических структур в этих странах: королевская власть и бюрократия, а рядом с ней возникают законодательно-представительные органы: парламент и кортесы, у которых при этом формируются различные 'правила игры'. В Великобритании XVII века, при Тюдорах, между короной, парламентом и купцами была достигнута трехсторонняя договоренность, по которой парламент расширял свои права в обмен на введение новых налогов.
В Испании в это же время политические изменения проходят иным путем: закрываются каналы выражения интересов и выдвижения проблем, ограничиваются средства представительства различных групп населения и тем самым нейтрализуются механизмы саморегуляции социального общения. 'На языке нашей модели институционального развития, - делает вывод Д. Норт, - это означает, что в противостоянии между короной и кортесами верх брала корона, что соответственно означало постепенный упадок кортесов. Управленческая структура превратилась в громоздкий и сложный бюрократический аппарат, и короне приходилось предпринимать бесконечные попытки сохранить контроль над своими, разбросанными по всему миру агентами'22.
Нечто подобное в становлении механизмов поддержания стабильности и институциональных изменений происходило и в других странах Европы, причем эти противоположности и различия встречались даже на территории одной страны. Достаточно фундаментальный сравнительный анализ трансформации политических институтов Севера и Юга Италии был проведен Р. Патнэмом на базе эмпирического исследования двадцатилетней деятельности региональных правительств, с момента их создания в 1970 году и по конец 80-х гг. Р. Патнэм приходит к выводу о существовании двух основных типов коллективной деятельности и институционального общения, которые вели к тому, что стартовавшие в 1970 году одновременно во всех областях Италии реформы региональных правительств дали совершенно различные результаты; от экономического роста и эффективного механизма управления в Ломбардии, Венето и Эмилии-Романье до стагнации в экономике и крайней коррупции в политической жизни в Калабрии, Пуглии и на Сицилии.
В основе этого различия лежат две системы правил политического общения, складывавшиеся десятилетиями и даже столетиями: на Севере - 'горизонтальная' гражданская солидарность и взаимное доверие, а на Юге Италии - 'вертикальный' негражданский клиентелизм и взаимная изоляция. Это и позволило Северу Италии гораздо более эффективно проводить институциональные преобразования и экономические реформы, чем отсталым регионам Юга. 'По меньшей мере десять столетий Север и юр Италии использовали различные подходы к дилеммам коллективного действия,- пишет Р. Патнэм.- На Севере нормы взаимности и структуры гражданской вовлеченности воплотились в 'общества башни", гильдии, общества взаимопомощи, кооперативы, профсоюзы, спортивные клубы и даже библиотечные кружки. Эти горизонтальные гражданские узы позволили достичь более высоких в сравнении с Югом показателей экономической и институциональной деятельности"23. В этом и заложено основание для обеспечения стабильного институционального и устойчивого экономического развития. Остановимся подробнее на анализе самого понятия 'устойчивое развитие' (Sustainable development).
Концепция 'устойчивого развития'
В самом общем смысле слова 'развитие' означает вид изменений объектов, имеющий определенное направление, необратимый и закономерный характер24. В последние годы в политологии и социологии значительное распространение приобрела концепция устойчивого развития. Какой же смысл вкладывается в понятие 'устойчивое развитие' демократического государства? К странам устойчивого политического развития, как отмечено выше, относят прежде всего западные демократии Европы, Северной Америки, Австралии и т. д.
'Демократия является устойчивой,- подчеркивает профессор Нью-Йоркского университета А. Пржеворски, - когда институциональная структура способствует достижению таких нормативно должных и политически ожидаемых результатов, к примеру, как предотвращение самочинного насилия, обеспечение физической безопасности, равенства или справедливости, и при этом политические институты, в свою очередь, адекватно преодолевали кризисы в тех случаях, когда подобные цели не были еще полностью реализованы'25. Демократические изменения нельзя считать лишь прямым продуктом воздействия социально-экономических и социокультурных факторов, поскольку многое зависит именно от политико-институциональных структур, норм и процедур, дающих возможность разрешать конфликты и преодолевать кризисы даже в неблагоприятных для развития демократии условиях (депрессия, война, сепаратистские и этнические волнения и т. д.).
Демократическое развитие становится устойчивым только тогда, когда складывается институциональная структура, с одной стороны, достаточно гибкая и адаптивная для разрешения социальных конфликтов, но в то же время достаточно сильная и ригидная для того, чтобы противостоять их эскалации. При этом, добавляет Адам Пржеворски, для поддержания устойчивого развития необходимо, чтобы все основные политические силы предпочитали плюралистическую институциональную систему для выражения своих интересов и ценностных ориентации, что даст возможность достигать относительного согласия, необходимого для разработки и осуществления правительством стратегии реформ, таким образом, в процессе политических преобразований в развитых капиталистических странах существенную роль играет выработка адекватной государственной стратегии, снижающей порог стихийности и неопределенности социальных изменений.
В качестве примеров можно привести социально-экономические изменения, политические инновации и реформы, проводившиеся в двух англосаксонских государствах Старого (Великобритания) и Нового (США) Света. В первом из них в 80-е гг. консервативное правительство М. Тэтчер столкнулось с кризисной ситуацией, вызванной технологической перестройкой производства, повлекшей за собой в середине десятилетия массовую безработицу в 3,2 млн. чел. (более 12 % рабочей силы страны). Радикально перестроив систему социального обеспечения, правительство тори к началу 90-х постепенно добивается перелома в структурных реформах, сохраняет целый ряд социальных стабилизаторов и затрачивает на это немалые ресурсы. Расходы на общественные нужды при правлении кабинета М. Тэтчер в иные годы превышали 50% ВИН страны, в то время как их максимум при лейбористах составлял только 4б%26. Несмотря на дестабилизирующие факторы, сопутствовавшие жесткой экономической стратегии тори, политическая система Великобритании (маятник двухпартийной системы и т, д.) к началу 90-х годов выдержала социальные преобразования и структурную перестройку хозяйства страны. В то же время политическая трансформация в 'самой стабильной стране' несомненно активно развертывается, свидетельством чему является создание автономных парламентов в Шотландии и Уэльсе в конце 1990-х гг. после прихода к власти лейбористского правительства Т. Блэра, предложившего курс на определенную децентрализацию ряда институтов власти.
Рассмотрим теперь другой 'эталонный' вариант обеспечения политической устойчивости - более чем двухсотлетний опыт одновременного поддержания стабильности и проведения институциональных реформ в США. В этой стране инициатива проведения тех или иных политико-административных изменений попеременно исходила в основном либо от Конгресса, либо от Президента. Характерно, что в Соединенных Штатах существовала давняя традиция введения 'сверху' институционализированным путем тех или иных политических изменений посредством административно-правовых реформ, принятия в законодательном порядке актов, устанавливающих новые 'правила игры', причем, эта традиция действовала даже в периоды кризисов, войн или депрессий. Важными стабилизационными механизмами в американской политической динамике выступают, во-первых, системы разделения властей, 'сдержек и противовесов' по 'горизонтали' (между Президентом, Конгрессом и Верховным Судом США), во-вторых, относительная децентрализация и четкое разграничение властных полномочий по 'вертикали' (между федеральными органами, штатов - региональными и местными структурами), в-третьих, 'маятниковая', биполярная система перегруппировки двух основных политических партий (демократов и республиканцев) и, в четвертых, определенный гражданский контроль и давление 'снизу' посредством использования выборов, самоуправления, СМИ, общественных организаций и движений и т. д.
'Отцы-основатели' США (А. Гамильтон, Дж. Мэдисон и др.) еще в конце XVIII века пытались разработать своего рода 'золотое сечение', или формулу, содержащую оптимальную пропорцию между устойчивостью и изменчивостью в государственной политике. В известном смысле им удалось сформулировать общие принципы подобного 'оптимума', позволившие Соединенным Штатам долгие десятилетия поддерживать устойчивый характер политического развития. Дж. Мэдисон подчеркивает в 'Федералисте', что государственая власть, с одной стороны, должна постоянно реагировать и адаптироваться к меняющимся требованиям народа, и получая у него полномочия, и находясь от него в зависимости. Но с другой стороны, продолжает 'отец-основатель', 'устойчивость в управлении нуждается в том, чтобы кормило подолгу держали одни и те же руки. Частые выборы приведут к частой смене выбираемых, а частая смена выбираемых - к частой перемене мер, меж тем, чтобы правительство обрело силу, оно должно пользоваться властью и, более того, осуществлять ее посредством одной пары рук'27. Члены Сената, избираемые на б лет, также были призваны нейтрализовать те или иные слишком быстрые действия и радикальные инновации исполнительной власти, осуществляемые под прямым давлением народа.
Двухсотлетняя традиция политического развития США характеризуется в основном устойчивостью и стабильностью. Несомненно, нельзя забывать что американская социально-политическая динамика знакома и с затяжными кризисами (депрессия конца 1920 - начала 1930-х гг., приведшая к 'новому курсу' Ф. Рузвельта), и с острыми конфликтами (гражданский протест молодежи в 1960-е гг., связанный с войной во Вьетнаме), и с институциональными баталиями ('Уотергейтское дело', закончившееся отставкой Президента Р. Никсона в начале 1970-х гг.). И в то же время за всю историю Соединенных Штатов лишь один раз, в период Гражданской войны, была поставлена под серьезное сомнение устойчивость институциональной системы и политического режима. Итак, к числу условий, объясняющих устойчивость политического развития своей страны, американские политологи чаще всего относят следующие: экономическое благополучие и обилие материальных ресурсов; устойчивое социальное положение многочисленного 'среднего класса'; невысокий уровень политического участия и относительная умеренность социальных требований населения; децентрализация системы государственных и общественных институтов; открытость каналов гражданского давления и протеста для артикуляции индивидуальных и социальных интересов; особенность ценностей и традиций американской политической культуры и ее адаптивных механизмов, связанных с нормами права и морали; 'маятниковая' двухпартийная система, профсоюзы и другие объединения, способствующие выражению групповых требований; символическое и реальное реагирование конгрессменов на требования избирателей; эффективный аппарат госуправления и т.д.28.
Разрушение демократических режимов
Опыт устойчивого политического развития североамериканской модели демократии во многом оказался уникальным. Многие современные политологи (А. Валенсуэла, Ф. Риггс, X. Линц и др.) считают, что страны Латинской Америки, скопировавшие американскую модель, так и не добились устойчивого развития, и более
того, она их привела к политической нестабильности, нутом и переворотам29. Это порождает, в частности, проблему эскалации регрессивных и дестабилизирующих политических изменений, кризиса демократических режимов, их распада и даже трансформации в автократические формы: от умеренноавторитарных до радикально тоталитарных. Эффективное функционирование и стабильное развитие демократических структур во многом зависит здесь от соотношения и равновесия сил между правящими и оппозиционными группами и их организациями, что обуславливается в спою очередь их ресурсами и уровнем поддержки населением 'снизу'. Как же происходят в таких случаях нарушение этого равновесия социальных сил и утрата относительно стабильного характера политического развития?
Для ответа на этот вопрос в политологии были разработаны концепции, объясняющие и описывающие политические изменения, связанные с разрушением демократических режимов. Одна из наиболее серьезных попыток создания теоретической модели распада демократических режимов была предпринята профессором Йольского университета X. Линцем, который обосновывает тезис о существовании неких последовательных повторяющихся фаз при крушении демократических структур в самых различных странах. Схематично его логику в интерпретации подобных институциональных изменений можно воспроизвести следующим образом. Во-первых, демократическое правительство, получившее власть в результате свободных выборов, утрачивает в какой-то момент способность поддерживать равновесие с оппозиционными группировками. При этом ослабевает легитимная поддержка 'снизу', а также эффективность и дееспособность управления 'сверху'. Происходят постепенное ослабление и утрата контроля над отдельными сферами управления. Снижение роли парламентских форм в Веймарской республике в Германии к началу 1930-х гг. подготовило предпосылки для заполнения образовавшегося вакуума власти иными авторитарными институтами.
Во-вторых, затем наступает фаза кризиса демократического режима, который возникает как результат неспособности решать основные проблемы страны и возрастания роли насильственных мер (чрезвычайное положение, ограничение гражданских свобод и т. д.). Эта фаза завершается утратой монопольного контроля демократического правительства над государственными органами, армией и полицией. Кроме того, например, антидемократическая оппозиция в период между двумя мировыми войнами в Германии, Италии, Австрии, Испании сумела сформировать военизированные организации. Образуется вакуум власти, который ведет или к вооруженной конфронтации, или к мирной передаче власти. Это может быть захват власти в легальной форме, в свое время осуществленный Муссолини и Гитлером, или форма гражданской войны, как это произошло в Австрии в 1930-е гг.
И в-третьих, старое равновесие сил окончательно разрушается. Демократические силы теряют власть. Наступают институциональные изменения, связанные с роспуском парламента (например, в Германии после прихода к власти Гитлера) и отменой старой конституции. В то же время, отмечает X. Линц, это не единственная альтернатива. Возможен и другой путь выхода из кризиса - восстановление демократической легитимности, консолидация режима и обретение нового равновесия социальных сил. Нечто подобное произошло после острейшего кризиса конца 1950-х гг. во Франции, стоявшей перед угрозой военного путча. Это обеспечило переход страны к новой институциональной системе Пятой республики. Такой переход сопровождался перетряской взаимоотношений между исполнительной и Законодательной властью и принятием новой Конституции 1958 года, закрепившей новые правила политической игры.
В итоге можно выделить три основных пути осуществления политических изменений в странах с относительно устойчивой политической структурой: 1) стимулирование 'маятниковых' и 'рутинных' институциональных механизмов постепенной адаптации к меняющейся социальной обстановке (США); 2) реформирование институциональных структур, стабильных правил и процедур, и тем самым преодоление противоречий, конфликтов и кризисов (переход Франции к V республике) и, наконец, 3) так называемый 'радикальный шок', граничащий с революционным кризисом, предполагающий быстрые перемены, но при этом весьма слабо контролируемые в институциональном отношении30.
