3.2. Сутність і механізм прийняття державно-управлінських рішень
Розумінню місця і ролі державно-управлінських рішень у системі державного управління сприяє спрощена ланцюгова модель механізму формування та реалізації державного управління "потреби -інтереси - цілі - рішення - дії - результати".
Сутність прийняття управлінських рішень. Юридична наука розглядає прийняття управлінських рішень як процес виконавчо-розпорядчої діяльності, спрямований на встановлення правил поведінки органів, організацій, посадових осіб і громадян. В її межах аналізують зміст механізму управління, рішення розглядають в просторі й часі, у всіх його взаємозалежностях, встановлюють норми, які надають рух силам, спрямованим на реалізацію рішень. Проте юриспруденція зовсім не приділяє уваги таким моментам організації процесу, як формування цілей та їх узгодження між собою, збір і обробка інформації, механізм вибору одного з варіантів із великої кількості альтернатив, проблема оптимальності рішення, що приймається. Все це може бути представлене як інформаційні процеси. Поєднання юридичних та формально-аналітичних уявлень дає змогу забезпечити як правову, так й інформативну обґрунтованість державних актів.
Фахівці в галузі державного управління і управління взагалі пропонують різноманітні варіанти розроблення та механізму прийняття рішень. Зокрема, Л. Євланов вважає, що визначення категорії "прийняття рішень" певним чином дає можливість розподілити основні етапи цього процесу. Він пропонує таке формулювання:
прийняття рішень — процес, який починається з виникненням проблемної ситуації та завершується вибором рішення — дії з усунення проблемної ситуації.
Виділення окремих етапів у процесі прийняття рішення та їх зміст нерідко багато в чому залежать від характеру проблеми, що вирішується. Наприклад, градацію рішень, які приймаються, можна здійснити:
• за кількістю альтернатив (вибір між "так" чи "ні"; вибір з малої кількості альтернатив; велика, але кінцева кількість альтернатив; безперервні рішення з постійно змінюваних альтернатив);
• за чисельністю та визначеністю станів навколишнього середовища;
• щодо закономірностей та ймовірностей зміни окремих параметрів навколишнього середовища;
• за чисельністю та пов'язаністю цілей діяльності, реалізацією рішень, що приймаються;
• за ступенем ризику в процесі прийняття рішень.
Процес прийняття державних рішень має різні етапи та функціональні фази. Існують різноманітні точки зору на визначення кількості основних етапів прийняття управлінських рішень. Загалом Можна виокремити такі-етапи в цілісному процесі прийняття державних рішень:
1) визначення пріоритетних проблем. На цьому етапі збирають, відбирають та аналізують інформацію, необхідну для прийняття рішення. На підставі цієї інформації створюється "порядок денний" для очікуваних дій від держави та інших органів;
2) розроблення та розгляд альтернативних варіантів рішення. Вироблення інваріантів рішення пов'язане як з об'єктивною потребою в оптимізації вибору найкращого рішення з кількох альтерна-тив, так і з суб'єктивними прагненнями та тиском на процес прийняття рішення різноманітних сил, які прагнуть надати свій варіант проекту рішення;
3) остаточний вибір, формулювання та легітимізація державного рішення. Це, по суті, основний етап у процесі прийняття рішення, який технологічно реалізується суб'єктами державного впливу в демократичних країнах шляхом голосування або досягнення консенсусу. Тут рішення набуває загальнообов'язкової форми для всіх громадян, які входять у сферу його компетенції;
4) реалізація і впровадження в політичну практику прийнятих державних рішень. На цьому етапі управлінське рішення практично втілюється в життя. Державна адміністрація залежно від політичного режиму певної країни використовує комбінацію засобів (примусу і переконання) та окремих соціотехнічних засобів (маніпулювання, маневрування тощо) для здійснення прийнятих стратегічних рішень;
5) контроль за здійсненням рішення та "зворотний зв'язок" з його результатами. Це завершальний етап прийняття рішення. Відсутність контролю та "зворотного зв'язку" нерідко призводить до того, що державне рішення або "спотворюється", або просто перестає виконуватися, або ж дає результати, протилежні очікуваним. Зміст контролю за реалізацією певних державних рішень полягає в постійному зіставленні практичних заходів, технологічних операцій з вихідною моделлю рішення, планами і програмами.
Щодо найраціональніших підходів до підготовки та оптимізації управлінського рішення можна запропонувати такі конкретні етапи:
• уточнення та вибір мети і завдань;
• виявлення та аналіз наявних альтернатив і ресурсів для вирішення цього завдання;
• формулювання математичної чи логічної моделі, яка визначає залежність між поставленими завданнями та альтернативними ресурсами їх вирішення;
• уточнення критерію виявлення бажаної альтернативи;
• визначення оптимального рішення;
• реалізація рішення;
• оцінка отриманого результату.
Слід зазначити, що на сьогодні система державного управління в Україні перебуває у критичному стані. Однією з причин цього є те, що одна з найважливіших функцій держави — цілепокладання — практично відсутня, а на проблему організації управління взагалі не звертається увага. Фахівець у галузі політичного прогнозування І. Бестужев-Лада вважає цілепокладання визначенням ідеально допустимого результату діяльності. Це означає, що за відсутності цілепокладання серед функцій держави будь-які державно-управлінські рішення є безглуздими.
Цілепокладання — лише один з елементів широкого поняття "управління". До нього належать також:
• планування — проекція в майбутнє людської діяльності для досягнення наперед поставленої мети, перетворення інформації про майбутнє на директиви для цілеспрямованої діяльності;
• програмування — визначення основних положень, які потім розгортаються в планування, або послідовності конкретних заходів з реалізації планів;
• проектування — створення конкретних образів майбутнього, конкретних деталей розроблених програм.
Отже, управління інтегрує ці чотири поняття, але в основі кожного з них — однаковий елемент — рішення. На етапі підготовки завдання необхідно визначити, яку проблему і в яких умовах потрібно вирішити, коли, якими силами і засобами вона вирішуватиметься. Також слід підкреслити, що цілі повинні виходити із аналізу реальної дійсності, а не з формальних побудов теорії.
Альтернативи є невід'ємною частиною проблеми прийняття рішень. Ними називають варіанти рішень, що приймаються. Характер альтернатив та їх кількість певним чином впливають на методи прийняття рішень. Так, якщо альтернативи задано, то бажано ще до прийняття рішення ретельно вивчити їх методами аналізу даних, згрупувати залежні або схожі альтернативи, знайти спільні чи відмінні риси між ними. Якщо ж альтернатив немає, то, зрозуміло, що рішення очевидне. Вибір найкращої альтернативи — одне з основних завдань у процесі прийняття рішення. Взагалі про прийняття рішення можна говорити лише в тому випадку, якщо, по-перше, для досягнення мети наявні різні шляхи та засоби, і, по-друге, керівник може вибирати між ними. Таким чином, альтернативи потрібно визначати з урахуванням конкретного місця (рівня управління) та часу (тривалості періоду реалізації рішення).
Прийняття рішень спирається на обраний напрям дії. Коли рішення приймається без відповідної підготовки та аналізу всіх ймовірних альтернатив, позитивного результату досягти буде дуже важко. Тому необхідно якісно аналізувати всі обставини, які сприяють оптимізації рішень. До них належать:
• вивчення проблем, з яких слід прийняти рішення;
• оцінка критеріїв, у межах яких слід прийняти рішення;
• розроблення, уточнення і конкретизація альтернатив, вибір з-поміж них найкращої;
• прийняття (ствердження) рішення;
• організація діяльності із запровадження наміченого в реальність.
При пошуку оптимального рішення виходять із порівняння очікуваного результату на підставі прогнозованих альтернатив. Тут слід враховувати вплив некерованих факторів на наслідки реалізації прийнятого рішення, а також ступінь можливого максимального ризику. Проблема оптимального вибору на стадії прийняття рішення потребує врахування корисності та витрат ресурсів. Це змушує політиків звертати увагу на відповідальність за прийняття певних рішень. Проте практика прийняття рішень свідчить, що зазвичай вони приймаються за принципом вимушеної раціональності, а не опти-мальності. Тому визначальним критерієм для технології прийняття рішень є якість вирішення проблеми та кількість якісно вирішених проблем державною інституцією.
За допомогою оцінювання визначають дійсний вплив політики загалом або окремої програми на вирішення проблем, на які вони були спрямовані. Аналіз результату (розгляд впливу програм і умов з метою вичерпної оцінки) передбачає, що: 1) цілі програм мають бути розумно визначені, щоб можна було виміряти їхнє досягнення; 2) має існувати згода фахівців з ухвалення постанов щодо цілей та їх інтерпретації. Показники програмних цілей повинні бути дієвими і надійними.
Як бачимо, в поняття "прийняття управлінського рішення" вкладається як сама сутність результату рішення, так і певна динаміка дій з його розроблення. Для того щоб рішення було якісним, необхідні розроблення та реалізація процесу створення і здійснення програми дій, що охоплюють усю діяльність, яку слід здійснити в межах визначеного періоду. Прийняття рішення — це здійснення вибору уповноваженим на це суб'єктом на основі встановлених правил та підходів, виходячи із наявних варіантів. Рішення є конкретним результатом вибору з-поміж потенційних альтернатив і виступають інструкцією до конкретних дій. При дослідженні процесу прийняття державно-управлінських рішень не можна обійти увагою вивчення умов, які впливають на оптимальність рішень. Більшість дослідників вважа-ють однією з таких умов моделювання.
Системний аналіз процесу прийняття державних рішень особливо важливий з огляду на прикладний характер, оскільки він покликаний сприяти виробленню найефективніших методів планування і прийняття рішень в усіх сферах державної діяльності. При цьому на передній план висувається завдання отримання, вимірювання і врахування всієї інформації в повному обсязі, яка б фіксувала не тільки стан об'єктів управління, а переважно тенденції їх змін та шляхи розвитку. Зв'язок між інформацією та рішенням є зв'язком між двома стадіями процесу управління, зумовленого як загальними його закономірностями, так і специфікою окремо кожної з них. Інформація є вихідним матеріалом для підготовки та прийняття рішення. Кожне рішення потребує не простого збирання фактів, а й аналізу ситуації та можливого моделювання майбутнього стану.
Процес прийняття управлінських рішень складається з таких процедур:
• багатосторонній аналіз ситуації, що склалася;
• характеристика проблеми, яку слід вирішити;
• визначення кінцевої мети;
• виявлення і системний аналіз потенційних можливостей вирішення проблеми;
• вибір найоптимальнішої альтернативи;
• розроблення програми практичної реалізації рішення;
• контроль за виконанням управлінського рішення.
Управлінські рішення, які визначають подальше життя держави і суспільства, приймаються відповідними органами державної влади України в межах законодавчо визначеної компетенції. Значущість питання осмислення формування і прийняття таких рішень, а також прагнення підвищення їх ефективності зумовлює їх високу актуальність.
Отже, розглянемо приклад механізму прийняття державно-управлінських рішень у вигляді нормативно-правових актів.
Механізм прийняття нормативно-правових актів. Нагадаємо, що нормативно-правовий акт — це письмовий документ, який прийнятий уповноваженим на це суб'єктом державно-владних повноважень у визначеній формі та за встановленою процедурою, який регулює суспільні відносини і містить норми права. Такі акти не повинні суперечити Конституції та чинному законодавству України і мають бути узгоджені з усіма суб'єктами нормотворчих повноважень у разі їх спільної підготовки. Головною ознакою нормативно-правового акта є регулятивна функція щодо певної галузі суспільних відносин та наявність правових норм.
Нормативно-правові акти є раціональними рішеннями. Вони не інтуїтивні, не засновані на судженнях і мають обґрунтовуватися за допомогою об'єктивного аналітичного процесу. Отже, ми можемо порівняти вже знайому класичну модель прийняття управлінських рішень, з моделлю прийняття законів і постанов Верховної Ради України.
Прийняття нормативно-правових актів починається з того, що ініціатори узгоджують проект з відповідними органами влади, установами та організаціями і проходять етапи від синтезування проб-лемно! ситуації до виявлення альтернатив. Потім відбуваються їх попередня оцінка, прогнозування наслідків реалізації та вибір оптимальної, з погляду розробників, альтернативи. Таким чином приймається попереднє рішення, яке у вигляді проекту нормативно-правового акта подається на розгляд апарату центрального органу вла-дй. Іноді трапляється, що над вирішенням однієї і тієї ж проблеми працюють кілька ініціативних груп. У такому разі розглядається більше одного проекту. На етапі розгляду апаратом (або у профільному комітеті Верховної Ради України) знову визначаються критерії рішення, їх пріоритети та обмеження. Після створення нової системи критеріїв повторно здійснюються оцінка запропонованих альтернатив, прогнозування наслідків втілення їх у життя і відповідне коригування проекту. Після цього проект (або проекти) через певний час розглядається на засіданні центрального органу влади, на якому відбувається остаточний вибір альтернативи. В разі доопрацювань і повторних розглядів процес прийняття рішення може повторюватися декілька разів. Характерною особливістю законодавчої процедури є те, що в ній реалізується циклічний алгоритм, починаючи від розгляду проекту нормативно-правового акта до його затвердження. Нагадаємо, що у Верховній Раді передбачено три читання проекту. На першому етапі проект розглядається концептуально, на другому — постатейно, на третьому — редакційно і гармонізаційно (відбувається узгодження з чинною нормативно-правовою базою). За такого процесу розгляду і прийняття проекту не є винятком певне "зациклювання". Це відбувається у разі, якщо проект і не схвалюється, і не відхиляється, а постійно віддається на доопрацювання.
Отже, можна дійти таких висновків: процес виявлення альтернатив завершується на етапах підготовки та узгодження проектів; апарат оцінює лише запропоновані варіанти вирішення проблеми. Як правило, на цьому етапі зачищається тільки одна альтернатива, яка і виноситься на затвердження. Таким чином, керівники, які мають зробити остаточний вибір, обмежені лише двома варіантами — або затвердити запропоноване рішення, або відхилити його. Таке обмеження виправдане, якщо певна альтернатива значно краща, ніж інші, або проблема проста. Але чим складніша проблема, тим більше варіантів її розв'язання може бути. Тим більше слід мати на увазі, що різні люди або групи людей досить по-різному інтерпретують проблеми та їх вирішення в силу свого досвіду, професіоналізму, власних інтересів і цілей. Ось чому вирішення певної проблеми залежить від того, якою є мета і як вона була поставлена. Це зумовлює пошук та виявлення альтернативних рішень.
Також слід зазначити, що в разі розгляду одного або двох законопроектів інші варіанти проектів ігноруються, тобто зменшується кількість альтернатив. З урахуванням досвіду та рекомендацій науки управління доцільно розробляти 3-5 проектів з їх наступним доопрацюванням апаратом і розглядом на засіданні центрального органу влади. У такому разі керівники бачитимуть ширший спектр можливих рішень і, дійсно, матимуть можливість вибрати більш-менш оптимальну альтернативу.
На думку деяких дослідників, недоліком існуючих процедур прийняття нормативно-правових актів є те, що прогнозування розвитку проблемної ситуації за вибору певної альтернативи відбувається переважно на етапі підготовки проекту та частково за аналізу його апаратом. Але проходження всіх етапів процесу прийняття проекту займає багато часу. За цей час ситуація змінюється і деякі нормативно-правові акти вже не відповідають своєму призначенню. Ось чому так важливо намагатися прогнозувати дії альтернатив у майбутньому.
Не залишається поза увагою і проблема ефективності реалізації прийнятих рішень. Досить часто внаслідок того, що рішення запроваджуються неадекватними методами, перекручується їх зміст, який був закладений авторами цих рішень. Іноді причина цього криється в самих нормативно-правових актах або для цих рішень не визначено ефективних шляхів їх реалізації. Виходом з цієї ситуації може бути розроблення додаткових нормативно-правових актів або нормативних документів (положень, інструкцій). Важливим також є визначення причин неефективної реалізації управлінських рішень та вироблення пропозицій щодо їх подолання.
Отже, в цілому модель прийняття державно-управлінських рішень, а саме у вигляді нормативно-правових актів, відповідає класичній моделі прийняття управлінських рішень і сучасним вимогам щодо формування таких документів. У них передбачено етапи збирання інформації, роботи експертів, оцінювання, вироблення альтернатив і контроль за реалізацією. Усунення певних існуючих недоліків дасть змогу підвищити якість державно-управлінських рішень, зокрема нормативно-правових актів, що сприятиме їх ефективнішій реалізації.
Необхідно також зважати на те, що прийняття управлінських рішень у суспільстві, яке перебуває на стадії переходу до якісно нового стану, має свої особливості. Йдеться про ризик, який має суб'єктивний та об'єктивний характер. Об'єктивний ризик — це невизначеність у середовищі, де суб'єкт виявляє свою активність; суб'єктивний ризик — готовність суб'єкта приймати рішення, враховуючи невизначеність ситуації. Під невизначеністю в даному разі мають на увазі неможливість спрогнозувати вектор розвитку певних подій, багатоваріантність, неоднозначність суспільних процесів.
