Тема 2. Функціонування політичної влади
Осмислюючи владу, мислителі ще на ранніх етапах активно обговорювала принципи функціонування влади, механізми та засоби взаємодії влади та суспільства. Величезне значення мали теоретичні параметри розподілу влади. Класичний варіант був започаткований англійським мислителем Дж. Локком у праці "Про державу". Дж. Локк визначає особливості політичної влади як можливість видавати закони й карати за їх невиконання. У 10—1.1 главах цього трактату Дж. Локк характеризує форми держави та її межі. На його думку, єдина політична влада поділяється на законодавчу, виконавчу й федеративну (союзну) владу. Законодавча влада вища від інших влад, але за народом має зберігатися верховне право змінювати законодавців. Класифікація гілок влади здійснюється за тими функціями, які вони виконують. "Вища влада завжди законодавча, виконавча і федеративна влади підпорядковуються першій". Дж. Локк намагався "урівноважити владу уряду, надавши її у різні руки", поділити її між парламентом і королем, тобто між буржуазією і дворянством. Він пропонував розробити чіткі механізми взаємних "стримувань і противаг".
Шарль-Луї Монтеск'є у праці "Про дух законів" переходить від простого розподілу влад до перерозподілу впливів між різними політичними силами суспільства. Якщо Дж. Локк розумів природний стан існування людства як "війну всіх проти всіх", то Ш. Монтеск'є вихідну позицію у "Трактаті про обов'язки" визначає як мирне співіснування людей. Щоб зміцнити мирний спокій у державі, Ш. Монтеск'є пропонує кожному станові виділити частину верховної влади. Законодавчу владу він пропонує поділити між буржуазією і феодалами, утворивши двопалатний парламент. Виконавчу владу можна залишити для дворянства (королівському урядові), який має відповідати перед народом (буржуазією).
Ш. Монтеск'є докладно характеризує проблему форм правління і принципів управління. У трактаті "Про дух законів" він виділяє три форми правління: монархічну, деспотичну й республіканську. За принципами правління він поділяє держави на монархії, деспотії, аристократії і демократії. Важливе місце посідає інститут суддів, які мали бути незалежні від інших влад і посад. Судді, на його думку, у демократіях здійснюють лише судочинство. Судова влада ставала рівноправною в тріаді влад. Вона мала уособлювати структуру з обраних представників від народу. Судді залучалися до здійснення правосуддя тільки на визначений час. Разом з тим він твердив, що "судова влада у певному розумінні не є владою".
Ш. Монтеск'є особливо велике значення надавав ідеї рівноваги влад, а також формуванню системи "стримувань і противаг". Монарх як глава виконавчої влади мав володіти правом вето й обмежувати дії законодавчих зборів, щоб вони не стали деспотичною владою. Виконавча влада в особі монарха мала володіти законодавчою ініціативою і правом розпускати парламент. Законодавча влада мала б право контролювати виконання прийнятих нею законів. Ш. Монтеск'є, на відміну від Дж. Локка, виступав за повну рівновагу влад і навіть їх відокремлення у незалежні влади. Кожна з цих влад урівноважувала б дві інші, стримувала б їх, і всі були б урівноваженими. "Не може бути свободи, якщо судова влада не відділена від законодавчої і виконавчої". Все це пропонувалося заради єдиного - гарантувати безпеку громадян від сваволі влади й забезпечити політичні свободи. Класичним стало розуміння Ш. Монтеск'є свободи, як "права робити все, що дозволено законами". Отже, Дж. Локк і Ш. Монтеск'є заклали основи теорії рівноваги Й розподілу влад, їх диференціації.
Розвиваючи теорію розподілу влад, сучасний український політолог Б. Гаврилишин виділяє три типи побудови владної піраміди (три типи сучасної влади):
1. Влада типу переваг, в основі якої лежать індивідуалістсько-конкуренційні цінності. Ознаками такого типу влади є: чіткий розподіл трьох гілок влади; побудова владних сгруктур за принципами взаємного контролю і противаг; узаконене існування владної та опозиційної еліт; періодичні прозорі вибори.
2. Влада колегіальна. До її ознак належать: наявність суспільної згоди щодо основних суспільних цінностей; відсутність гострих конфліктів; згода основних соціальних груп (особливо еліт) з практичними діями влади. У цій формі влади виділяють різні варіанти. Наприклад, широка участь населення у прямих владних діях (референдуми у Швейцарії), підтримка влади через систему корпоративно-групових об'єднань у Японії.
3. Унітарна влада. Найбільш характерні ознаки такого типу влади: крайня концентрація влади; зосередження влади в центрі за рахунок периферії; заборона легальної опозиції; намагання реалізувати ідеологічні утопічні концепції.
Політична теорія все частіше звертається до такої складової влади, як її комунікативні властивості. З позицій можливостей комунікацій сучасного суспільства трактують владу X. Арендт, Ю. Хабермас, Е. Гідденс. Прибічники такого підходу вважають, що справжній вияв сутності влади полягає у відмові від застосування сили та здатності влади переконати інших, у тому числі й опозицію, у необхідності діяти спільно, знаходити відповідний консенсус. Оригінальні концепції співвідношення влади й суспільства внесли М. Ганді, Л. Кінг своїми концепціями ненасильницького спротиву владі.
Першочерговою умовою для успішного функціонування політичної влади та її складових є легітимація влади. Легітимність політичної влади не вичерпується її законністю, хоча сутністно ці поняття пов'язані між собою. Легітимність (legetemus - законний) -це суспільне визнання позицій влади, панівної еліти, лідера. Легітимність ширша за юридичне оформлення влади. М. Вебер відповідно до мотивів підпорядкування виділяв три "ідеальних типи" легітимності:
- традиційна легітимність, яка спирається на звичаї, традиції, усталені звички;
- харизматична легітимність (грец. charisma - божий дар, благословення), заснована на вірі в особливі якості, харизму лідера або керівної групи;
- раціональна легітимність - відповідність політичної влади правовим нормам та існуючому порядку. Раціональна легітимність, як правило, декларується у конституціях чи інших правових актах. Легітимність має чітко виражений функціональний характер. її трактують як вияв підтримки й довіру громадян до владних структур. Легітимність тісно пов'язана із процесами делегітимації, які проявляються у втраті владою підтримки громадян, Тому політичній владі доводиться постійно враховувати подвійні властивості легітимації-делегітимації.
Ідеальний веберівський тип раціональної легітимності в сучасних умовах трансформувався в деяких авторитарних режимах у раціонально-бюрократичний тип. Для нього характерна опора на розгалужений управлінський апарат, незаконне втручання силових структур у політичне життя, надання пільг окремим групам суспільства. Виділяють окремо тип ідеологічної легітимності, який найбільш характерний для тоталітарних режимів. Деякі режими можна кваліфікувати як опору на клерикальну легітимність (нинішній Іран, Афганістан). Потрібно враховувати, що в чистому вигляді виокремлені типи майже не існують, вони мають переважно змішаний характер. Визначення типології легітимності ускладнюється і тим, шо чим менша легітимність конкретної влади, тим більше вона використовує різноманітних засобів для зміцнення свого становища.
Політологи обґрунтовують ряд шляхів для підвищення легітимності влади. Зокрема, П. Шаран у праці "Порівняльна політологія" пропонує такі засоби:
- корінну зміну існуючого законодавства;
- пристосування механізмів державного управління відповідно до нових вимог;
- посилення традиційних засад функціонування влади;
- підвищення харизматичних рис керівників;
- відокремлення політичних структур від силових (армія, поліція);
- успішне здійснення державної політики;
- підтримання законності та правопорядку.
У перехідних суспільствах, до яких належить і Україна, велике значення має ідеологічне обґрунтування легітимності влади.
Управління суспільними процесами є важливою функцією і складовою політичної науки. Управління великими масами, соціальними групами, колективами є найскладнішою справою. Адже, як відзначав Дж. Локк у "Левіафані", "той, хто повинен управляти цілим народом, має осягнути в собі не ту чи іншу людину, а весь людський рід".
Регулювання суспільних відносин здійснюється публічно, як правило, через владу держави. Суть політичного управління полягає у свідомому цілеспрямованому впливові суб'єктів політики, у тому числі й державної влади, на суспільство в цілому, його окремі сфери з метою досягнення політичних і неполітичних інтересів. Успішне управління забезпечує ефективність здійснення політичної влади і зміцнює її стабілізаційні можливості.
Вирізняють різні види політичного управління. К. Левін ще у 30-х pp. XX ст. охарактеризував три типи управління. Авторитарне правління характерне застосуванням вольових, жорстких методів, коли суб'єкт влади використовує всі можливості для нав'язування своєї волі іншим. Анархічне управління пов'язане з тим, що керують всі безсистемно, хаотично, що розладнує управлінську ефективність. Демократичне управління полягає в системній взаємодії суб'єктів управління з розмежуванням сфер і механізмів впливу. Виділяють ще й інші типи управління: волюнтаристичне, коли зовсім ігноруються об'єктивні закономірності та реальні можливості; прагматичне, при якому домагаються тимчасових конкретних результатів заходами популістського характеру.
У сучасних демократичних суспільствах демократичне управління здійснюється в державно-правовій формі, з чітким поділом влади і при високому рівні гласності. У таких суспільствах політичне управління тісно поєднується із взаємодією з громадянським суспільством.
За своїм змістом політичне управління можна умовно поділити на реформаторську діяльність, яка передбачає модифікацію, конструктивний розвиток усіх складових елементів суспільства, і на консерватизм, що полягає у збереженні існуючого стану шляхом стримування розвитку в інтересах певних політичних сил.
Політичне управління базується на відповідних принципах, серед яких - вибір політичних цілей і відповідних методів їх досягнення; визначення пріоритетних напрямків діяльності; підтримання зворотного зв'язку, інформативності, наступності, ефективності дій.
Важливу роль у перерозподілі владних управлінських повноважень відіграє делегування владних повноважень. Делегування владних повноважень може посилити або ж знизити ефект дії політичної влади. Виділяють два види делегування. Делегування "вгору" відбувається тоді, коли один суб'єкт влади передає частину повноважень управління справами, які знаходяться у його підпорядкуванні, другому суб'єктові, котрий має більші можливості дії, ніж він сам. Цим самим може підвищитися ефективність. Делегування "вниз" відбувається тоді, коли суб'єкт влади вищого рівня передає частину своїх повноважень, залишаючи у своїх руках вищу владу. Але при цьому необхідно дотримуватися певної міри, інакше суб'єкти нижчого рівня можуть вийти з-під контролю. Без делегування, особливо на державному рівні, не обійтися, але центру важливо не втратити контролю за тим, як реалізуються владні повноваження. Проблема делегування завжди є гострою у відносинах "столиця - область - район", "центр - регіони". Надмірна централізація влади загрожує зниженням ефективності дії влади або ж повним розладом управління. Невідпрацьованість і неузаконеність механізмів делегування владних повноважень особливо загрожує територіально великим державам. Імперії розпадалися значною мірою внаслідок цього.
Політика розподілу повноважень між гілками влади потребує володіння особливими механізмами й технологіями. Повноваження структур політичної влади закріплюється в конституціях, інших законодавчих нормах. Кожна з гілок влади має виконувати тільки свої чітко визначені функції, а всі разом обмежувати владу інших. Світова практика напрацювала великий досвід розподілу влад. Ефективно працює механізм розподілу влад у США. Згідно з Конституцією законодавча влада у США належить двопалатному Конгресові (Палата представників І Сенат). Виконавча влада належить Президентові США, який обирається народом за допомогою особливої інституції виборців. Президент є главою держави й уряду, він не підпорядкований Конгресу. Однак Конгрес затверджує бюджет, який вносить Президент. Президент одноосібно призначає міністрів, але лише за згодою Сенату. У той же час усі закони, прийняті Конгресом, підписує Президент. Він на них може накласти вето, яке конгресмени долають двома третинами голосів. Важливе стримуюче значення має процедура імпічменту (англ. impeackment - звинувачення, осудження). Імпічмент - це важлива процедура притягнення Президента та інших вищих посадовців до відповідальності. Розпочинає процедуру Палата представників, а до відповідальності притягає Сенат. Імпічмент уже декілька разів застосовувався у США.
Для ефективної дії технологій поділу влади й політичного управління важливе значення має механізм виборів глав держави. У європейських парламентських республіках (ФРН, Італія) президенти вибираються парламентами. У парламентських республіках президент виконує лише репрезентативну роль. Щоб не обирати президента після кожних виборів парламенту, вибори проводяться в різний час. Наприклад, у ФРН президент обирається на п'ять років, а парламент - на чотири, в Італії - відповідно на сім і п'ять років.
У нинішніх умовах, коли зростає роль виконавчої влади, важливе значення мають взаємовідносини між нею та законодавчими й судовими структурами. У ФРН у політичному житті домінує федеральний канцлер і уряд. Тільки за рекомендацією канцлера президент призначає і звільняє міністрів. У Франції міністри є автономними в рамках Конституції і уряд в цілому відповідає перед парламентом.
Вирішальне значення для ефективного функціонування влади мають кадри чиновників-управлінців. Бюрократія (від франц, bureau - бюро, канцелярія; грец. kratos - влада) - влада канцелярії, тобто влада управлінського типу. Сучасна бюрократія є невід'ємним компонентом владних управлінських відносин. Ще на початку XX ст. М. Вебер виділяв два основних типи бюрократії: а) патрімоніальну (традиційну), для якої характерна ірраціональність; б) сучасну, характерну послідовною раціональністю. Для їх характеристики М. Вебер наводив понад десяток характерних рис. Серед найбільш значущих: ієрархія посад; чітка визначеність функцій чиновників; кар'єрні підвищення за старшинством; сувора підпорядкованість і дисципліна. Американський політолог М. Паретті наголошує на тому, що бюрократія виконує складні управлінські функції. С. Паркінсон виводить тенденцію тотального обюрокрачення за умови недостатнього контролю й обмежень управлінців.
Бюрократія займає в системі управлінських відносин проміжне місце між населенням і політичною владою. При ефективній діяльності вона є необхідним суб'єктом владних відносин, але, разом з тим, у тоталітарних й авторитарних суспільствах може відігравати гальмуючу роль у соціальних перетвореннях.
Управління в рамках тоталітарної системи призводить до одноманітності й заорганізованості в кадровій політиці. Ще Петро Перший на початку XVIII ст. для чиновництва Росії ввів 14 рангів посад, які визначали рівень обов'язків, пільг і статусів. Подібний порядок був і в колишньому СРСР, де чиновництво ранжувалося на всіх рівнях. Так, ЦК Компартії України затверджував понад 7 тисяч найважливіших номенклатурних посад, із яких понад 400 були прерогативою політбюро, близько 3,5 тисячі посад призначав секретаріат ЦК і понад 3 тисячі - відділи ЦК.
За словами Д. Оруела, всі, хто входив до номенклатури, становили "внутрішню партію", членство в якій було пожиттєвим, а в соціальному відношенні ця "партія" формувала клас, який володів державною власністю. "Номенклатура" в Радянському Союзі займала виняткове й монопольне становище, вона стояла над законом і судом.
План
1. Сучасні концепції розподілу влади в суспільстві.
2. Легітимність та технологія функціонування влади.
3. Апарат управління, бюрократія і номенклатура.
Поняття і категорії: розподіл влад, легітимність, апарат управління, бюрократія, раціональний тип бюрократії, бюрократизм, чиновник, етнократія, номенклатура, корупція.
Тематика реферативних завдань
1. Влада як право на управління суспільством.
2. Суть та соціально-психологічні характеристики бюрократії.
3. Причини бюрократизму та основні методи боротьби з ним.
4. Макс Вебер про типи бюрократії.
5. Система номенклатури; її характеристика.
6. Корупція як суспільний феномен.
7. Апарат управління в перехідних суспільствах.
8. Особливості формування і функціонування управлінських структур в Україні.
9. Сутність та форми прояву кризи влади.
10. Харизматична влада й законність її функціонування.
Проблемні завдання
1. Що ви розумієте під політичним управлінням? Чим воно відрізняється від інших видів управління?
2. Назвіть основні принципи бюрократичного управління, сформульовані М. Вебером, і поясніть їх живучість у наш час.
3. Поясніть, чому бюрократизм зміцнює свої позиції на перехідному етапі суспільства? Це закономірність чи специфіка України?
4. Що входить у поняття "фаховість" влади в сучасних умовах? Проаналізуйте професійні здібності діючих політичних лідерів.
5. Чи є різниця між теорією управління і мистецтвом управління?
6. Які різниця між політичним і державним управлінням?
7. Як діють "закони Паркінсона" в політичному управлінні сучасної України?
Література
• Баранцева К. Поділ влад і державна служба // Розбудова держави.-1995.-№3.
• Білий О. Ідея суверенітету і стратегії урядування // Політ, думка.-1997.-№1.
• Білинський А. Якого кольору бюрократія? // Віче.- 1992.- № 8.
• Брудер В. Бюрократия.// Полис- 1991-№ 5.
• Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия: Учеб. пособие-Изд. 2-е- М, 2000.
• Вебер М. Соціологія. Загальноісторичні аналізи. Політика— К.: Основи, 1998- 534 с
• Волинка К. Поділ влад і конституційно-правова відповідальність як гарантія реалізації прав і свобод людини в Україні // Нова політика.- 1998.- № 4.
• Воронько О.А. Керівні кадри: державна політика і система управління.- К.: Вид-во УАДУ, 2000.
• Глобальная проблема: старение населения в мире // США-Канада- 1999- № 12.- С 104-111.
• Гурне Б. Державне управління: Пер. з франц.- К.: Основи, 1993.— 165 с.
• Дзвінчук Д.І. Психологічні основи ефективного управління: Навч. посібник.- К.: ЗАТ "Нічлава", 2000.
• Дробот І. Чому населення не любить чиновників? // Людина і влада.-2000.'№7-8.
• Дубенко С.Д. Державна служба в Україні: Навч. посібник.- К.: Вид-во УАДУ, 1998.- 168 с
• Зверев А.Ф. Теория бюрократии: от М. Вебера к Л. фон Лизесу // Государство и право.- 1992.- № 1.
• Корупція як суспільний феномен // Політ, думка.- 1994.- № 4.
• Кравченко Ю, Чечель В. Легітимність політичної влади й можливість її досягнення // Політологічні читання- 1993- № 1.
• Леслі А. Пал. Аналіз державної політики.- К.: Основи, 1999.-422 с.
• Малиновський В.Я. Державна служба: теорія і практика: Навч. посібник- К.: Атіка, 2003- 160 с
• Малиновський В.Я. Державне управління: Навч. посібник.-Луцьк: Вежа, 2000-558с.
• Мішин А. Етика державного управління. Технократизм: нові підходи // Нова політика.- 1996.- № 6.
• О'Донелл Г. Делегативная демократия // Век XX и мир.- 1994.— № 7-8.
• Паркинсон С. Законы Паркинсона-М: Прогресе, 1998.
• Принц Г. Система державного управління: напрямки правових і функціональних змін // Віче.- 2000.- № 6.
• Причипайло Ю. Корупція: за розміром хабарів шикуйсь! // Євробюлетень.- 2001.- черв.-лип.
• Райт Гелен. Державне управління: Пер. з англ.- К.: Основи, 1994.-191 с.
• Ру Д., Сульє Д. Управління.- К.: Основи, 1995.
• Серьогін С.М. Влада і державна служба: історичний аспект.- К.: Вид-во УАДУ, 1999.- 194 с
• Сирил Н. Паркинсон. Закон Паркинсона.- М., 1992.
• Скиба В. Бюрократія як дзеркало демократії // Політика і час-1992.-№1,2.
• Сумбатян Ю.Г. Концепция разделения властей: история и современность // Вест. Моск. ун-та.- 2000.- Серия 12.- № 2.
• Трегобчук В. Державне управління в ринковій економіці // Віче.-1997.-№1.
• Усович Ю.В. Человеческое измерение политического управления: к истории постановки проблемы // Вест. Моск. ун-та.- Серия 12.-2000.- № 2.
• Фетисов А.С. Политическая власть: проблемы легитимности // Социально-политический журнал.- 1993.- № 3.
• Шаповал В.М. Вищі органи сучасної держави: Порівняльний аналіз.-К.: Програма Л., 1995.- 136 с.